轉變發展方式艱難的原因及需采取的措施
時間:2011-05-05 11:20:22
來源:中國發展觀察
剛剛出臺的“十二五”規劃,核心的議題是轉變發展方式。溫家寶總理在3月所作的政府工作報告中提出,“轉變經濟發展方式刻不容緩。要大力推動經濟進入創新驅動、內生增長的發展軌道”。從1996年“九五”時期開始,歷經“十五”、“十一五”時期,每次五年規劃,都把轉變經濟(發展)增長方式作為五年工作的主線或重中之重。15年過去了,轉變經濟發展方式依然任重道遠。轉變發展方式為何如此艱難,存在的問題是什么?本文就此展開分析。
一
如果對中國改革開放32年的快速發展作一個歸納總結,可以作以下描述:由于政府主導,采用“拿來主義”,通過“復制”、“模仿”和消化吸收、制定趕超戰略、大干快上和“唯GDP論”,以及通過土地財政和國有企業對經濟的主導、并實行低廉的勞動力價格和放松管制,同時通過國際貿易和國際間互利合作,再加上人口紅利和中國作為現代化的后來者,工業化、城市化、市場化和國際化的追趕者,實現了中國在短期的快速發展,并形成了政府主導的中國模式和目前高碳排放的經濟發展方式。
轉變經濟增長(發展)方式如此艱難,主要有以下四方面原因:
1.與多年來的趕超戰略密切相關
在國際舞臺上,中國長期是一個弱國窮國,長期的積貧積弱也形成了中國人很深的弱國心態,而當中國人終于站起來后,這種弱國心態就轉化成強烈的趕超意識。因而,在很長一段時期內,政府制定的發展戰略就是趕超戰略與加速發展戰略。
新中國解放后,黨的第一代領導集體豪情萬丈,要在一張白紙上描繪最新最美的圖畫,迅速改變中國一窮二白的落后面貌,因而在很長時間里實行的是追趕型、跨越式的國家發展戰略。雖然這種發展戰略在實施過程中走了一些彎路,遭遇一些挫折,但這種發展戰略始終沒有放棄。改革開放后,這種追趕型、跨越式的國家發展戰略仍然是歷屆政府五年規劃的核心要義,只不過隨著政府管制的放松,選擇了市場化取向的改革,民營經濟的積極性調動起來了,目標更加具體和可行,措施更加務實。但這種追趕型、跨越式發展戰略在追求“快”的同時,容易忽略質量的提高和效益的改善。上個世紀50年代提出的“超英趕美”、“大躍進”,改革開放后一個較多的提法是“要用幾十年的時間走完別人幾百年的道路”,都是這種趕超戰略的具體體現。2006年中央經濟工作會議提出了“又好又快發展”的要求,把“好”字放在“快”的前面,突出了“好”在國民經濟發展中的重要地位。但就實際情況看,“十一五”期間,中國經濟年均增長11.2%,遠高于同期3.5%的世界平均水平,“快”仍然是發展主基調。
就目前發展態勢看,中國很多省區市制定的“十二五”規劃目標均著眼于“翻番”,仍然是一幅快速增長的態勢,推行的仍然是加速發展戰略。在今后10年,如果沒有重大事件發生,例如局部戰爭、國家動亂,以目前的經濟增長速度,同時考慮匯率變動因素,即人民幣升值的因素,2020年,中國經濟總量將超過美國,經濟總量躍居全球第一。這既與中國仍處在重要的戰略機遇期,即仍然處在人口城市化、工業化、市場化和國際化的快速發展階段有關,也與這種趕超型發展模式的巨大慣性有關。只有當中國經濟總量成為全球第一,且不論那時人均GDP是否仍排在全球的100位之后,中國的趕超戰略才算最終完成,中國人的趕超意識才會有一個徹底改變。
2.根源于中國模式
關于中國模式,一直存在激烈的爭論,也有不同的表達。但各種不同的表達都承認這樣一個認識,中國模式的最主要特征就是政府主導。
政府主導的中國模式如何影響現有的發展方式呢?這實際是一個問題的不同側面。也就是說,中國現有的經濟發展方式根源于中國模式,而中國模式則催生了目前中國對能源和原材料過度依賴的發展方式。
通過政府主導,在保持二元經濟結構的同時,中國農村長期為工業化提供廉價勞動力、廉價土地和其他資源。由于戶籍制度的缺陷,在城里打工的農民,如果遇到經濟危機或工廠停工,農民工可以退回到一畝三分地維生,避免動蕩和形成城市貧民窟。
由于政府主導,政府控制下的國有企業特別是壟斷國有企業主導了經濟發展。由于國有企業的經營管理很大程度上沒有市場化,企業的生產經營活動受到大量的行政性干預,國有企業通過占有大量資源、壟斷市場、不交或少交資源稅、不上交紅利等手段獲得了發展,但由于普遍效率較低,因而廣受詬病。
由于政府主導,“面子”工程往往成為地方政府的第一選擇,直接導致了地方政府過于依賴投資拉動經濟的短期行為,“唯GDP”之上的政績觀更是比比皆是。也很容易讓地方政府忽視民生,沒有多少動力去增加老百姓口袋里面的錢,從而拉動消費改善經濟結構。
3.與政績觀、考核體制不科學密切相關
由于政府擁有過多的支配和配置資源的權力,往往使政府官員在制定政策時不是主要從經濟效益去考慮,而是把對“政績”的影響放在首要地位。政府主導的政績考核是大干快上,是“唯GDP論”、“唯高速論”,這已成為官員升降的玉律。溫家寶總理在2011年的兩會上提到,“轉變發展方式知易行難,難在一是觀念,一是創新機制和干部考核的標準”。而觀念產生于現有的體制機制,干部考核標準則是基于政府主導的大干快上的政績考核標準。因此,為了保持GDP的增長速度,再大再多的投資都在所不惜。很多地方實行的是以經濟增長速度、招商引資規模等經濟指標為主要內容的政績考核標準,GDP考核對地方強大的指揮棒效應,反映GDP增值的指標權重太大,導致了政府角色的錯位,鋪攤子、上項目、粗放式擴張成為最佳的政績選擇。至于投資的效率,對環境的影響,對民生的影響,則往往是第二位、第三位考慮的因素。“唯GDP論”的背后是比賽投資規模和速度。
4.現有的體制機制對發展方式轉變的影響
經濟發展方式轉變難是因為經濟結構調整難。經濟結構調整難則是因為經濟體制改革難。而現存的經濟體制,正是在于政府主導,在于經濟體制尚未實現由計劃體制向市場體制的根本轉變。因而在經濟生活中相當多的領域,計劃體制的力量仍很強大,甚至發揮著主導作用。在宏觀調控中,有時計劃體制還得到固化和強化,成為深化改革的阻力。由于政府有制定優先發展產業規劃和各種審批的權力,企業就會有通過游說和賄賂、而不是通過改進技術和提高效率來增加盈利的行為動機。
現有的經濟體制對發展方式轉變的影響表現在多個方面。以目前的財稅體制為例,我國的財稅體制實行的是分稅制,經濟收入方面的考慮迫使各級政府追求產值的增長,要去發展那些產值大、稅收多的重化工業,或者是低水平的加工工業產業,而不是按照經濟效益的標準去規劃、去發展產業。再比如,資源要素價格長期扭曲,價格壓的很低,粗放型發展有著巨大市場,無形中助長了高投入、高能耗、高污染、低效率的行業擴張。
此外,經濟體制的路徑依賴也不應低估。人們一旦選擇了某個體制,由于規模經濟、學習效應、協調效應以及適應性預期等因素的存在,會導致該體制沿著既定的方向不斷得以自我強化,慣性的力量會使這一選擇不斷自我強化,并讓你輕易走不出去。對于經濟發展方式而言,體制機制的路徑依賴體現得非常明顯。這些體制機制問題是長時期存在的,其運行慣性十分強大。
二
在分析中國發展方式一直沒有得到根本轉變的原因后,也必須看到,中國目前的經濟發展方式也是一定歷史階段的產物。在積貧積弱的中國進行現代化建設,首要的工作是量上的擴張。在第一產業超過40%的改革開放初期,不可能走提高勞動力素質、科技創新和管理創新的道路。經濟發展方式不能超越歷史發展階段,但可以縮小這一歷史階段。此外,也應看到,目前中國的經濟發展方式推動了中國經濟持續增長,為中國發展做出了積極貢獻。只不過隨著中國進一步發展,這種發展方式帶來的問題日漸顯著,主要問題是環境污染、能源利用的績效低、二氧化碳排放量高、創新動力不足、勞動者權益保障沒有得到很好落實等一系列問題。要轉變經濟發展方式,從以石化能源為基礎、以經濟增長為絕對中心的發展模式向以人為本的、充分尊重人權的可持續發展的生態經濟發展新模式轉變,由傳統的高代價發展向科學的低代價發展的戰略性轉變。當前,最重要也是最基本的工作,就是對政府主導的中國模式進行改造。不然,經濟發展方式的轉變就有可能落空。在上述分析影響經濟發展方式轉變的四項因素中,每一項因素都與政府行為密切相關。
要對政府主導的中國模式進行改造,關鍵在于規范政府行為。轉變經濟增長方式,實質是改革政府主導經濟增長方式亦即轉變政府職能的問題。進而從一個由行政權威控制的計劃經濟轉變成一個自由交換的經濟;從行政命令支配的經濟,政府機關和黨政官員的自由裁量權特別大的命令經濟,轉變為一個規則透明、公正執法的法治經濟。
而要規范政府的行為,一項基本的要求就是各級政府都應盡量減少對市場的直接介入,以經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務為基本職能。但要實現上述要求,需要有一種外在的力量通過強力的制衡、約束政府,迫使政府能夠主動進行改革,從而推動中國經濟增長方式的改變。否則,要想實現中國經濟增長方式的改變,調整經濟結構,幾乎不可能取得成功。
而要約束政府的行為,涉及到以下一些內容:
一是正確劃分政府與市場的邊界。政府看得見的手與市場看不見的手如何結合,如何正確劃分政府與市場邊界,這個問題在世界范圍內都沒有完全解決。中國模式的一個重要特征,就是地方政府間的相互競爭對經濟增長的促進作用。但地方政府間相互競爭對經濟增長有多大積極作用,評價不一。道理很簡單,政府間的相互競爭在產生一些積極作用的同時,有可能會帶來一些弊端。甚至從長遠看,這些弊端效應逐步顯現,有可能超過其積極作用。政府與市場邊界不清晰,并不意味著在這方面無所作為,政府與市場的一些基本規則應當遵守。例如,政府的經濟調節應當有明確的界定,而不應隨心所欲。政府應當減少甚至完全退出對微觀經濟的干預。政府有責任提供由透明規則和公正執法構成的市場秩序,營造穩定的宏觀經濟環境、穩定的貨幣發行和穩定價格總水平。政府不應管個別商品的價格,否則,就會破壞市場通過相對價格變化有效配置資源的基本機制,等等。政府只有遵守上述基本規則,才會減少政府看得見的手對經濟無規則干預所產生的負面影響。
二是大力推進經濟體制改革。推進經濟體制改革,一項重要任務是必須對市場經濟規律有清晰認識,對市場經濟“一般”及其原理有一個基本尊重,而不是強調自身特殊性,無視人類社會幾百年發展對市場經濟“一般”性原理的認識。經濟體制改革主要包括深化對市場經濟原理的認識,加大對國有企業的改革、金融體制改革,財稅體制改革。而在當前,加大對國有企業的改革仍然是重中之重。國有企業必須退出一般性競爭領域,并大幅提升壟斷國企上交給政府的紅利,至少不應低于30%。同時,加大對民營企業的扶持力度,擴大對民營企業的開放領域、降低準入門檻、減少對民營企業過高的稅收,等等。如果2015年,中國民營企業前十強能夠進入中國企業30強,說明這方面的改革取得了成效。
財稅體制改革對加快轉變經濟發展方式至關重要,要圍繞完善中央與地方的財稅關系、促進基本公共服務均等化、公平稅負、節能環保等,加快財稅體制改革。市場價格是經濟活動最為靈敏的信號,要深化資源性產品價格和要素市場改革,理順價格關系,完善價格形成機制,健全要素市場。如果資源價格長期扭曲,是不利于發展方式轉變的。
三是加大社會領域的改革,包括收入分配和戶籍制度的改革。讓進城的農民工享有與城市居民同樣的權益,而不是“被上樓”、“被進城”,等等。
四是提高對公共產品與服務的供給。“十二五”規劃,涉及公共產品與服務共九項內容,但最主要的是基本的社會保障、住房保障、義務教育和公共醫療。遺憾的是,“十二五”所涉及的提高對公共產品與服務的供給量化指標偏少,今后五年,公共服務型政府建設能夠有多大的進展并不十分清晰。
五是進一步加大政治體制改革。約束政府行為,從更深層次出發,建設一個能夠有效約束政府行為的政治體制。各級政府必須依法行政,各級人大必須對政府的預算進行嚴格的監督審查,嚴格控制政府過高的行政支出。政府出臺涉及民生的重大項目,必須有廣泛的民意基礎,等等。而要做到這些,又涉及深層次的普選等政治體制改革內容。
只有嚴格限制政府的行為,使各級政府的行為都建立在嚴格依法的軌道上,發展方式的轉變才能真正完成。而要達到目標,至少還需要10年甚至更長時間。不然,發展方式很難得到根本轉變。
作者系中國經濟體制改革研究會副會長,北京改革和發展研究會會長,研究員