轉變發展方式艱難的原因及需采取的措施
時間：2011-05-05 11:20:22
來源：中國發展觀察
剛剛出臺的“十二五”規劃，核心的議題是轉變發展方式。溫家寶總理在3月所作的政府工作報告中提出，“轉變經濟發展方式刻不容緩。要大力推動經濟進入創新驅動、內生增長的發展軌道”。從1996年“九五”時期開始，歷經“十五”、“十一五”時期，每次五年規劃，都把轉變經濟(發展)增長方式作為五年工作的主線或重中之重。15年過去了，轉變經濟發展方式依然任重道遠。轉變發展方式為何如此艱難，存在的問題是什么？本文就此展開分析。
一
如果對中國改革開放32年的快速發展作一個歸納總結，可以作以下描述：由于政府主導，采用“拿來主義”，通過“復制”、“模仿”和消化吸收、制定趕超戰略、大干快上和“唯GDP論”，以及通過土地財政和國有企業對經濟的主導、并實行低廉的勞動力價格和放松管制，同時通過國際貿易和國際間互利合作，再加上人口紅利和中國作為現代化的后來者，工業化、城市化、市場化和國際化的追趕者，實現了中國在短期的快速發展，并形成了政府主導的中國模式和目前高碳排放的經濟發展方式。
轉變經濟增長(發展)方式如此艱難，主要有以下四方面原因：
1．與多年來的趕超戰略密切相關
在國際舞臺上，中國長期是一個弱國窮國，長期的積貧積弱也形成了中國人很深的弱國心態，而當中國人終于站起來后，這種弱國心態就轉化成強烈的趕超意識。因而，在很長一段時期內，政府制定的發展戰略就是趕超戰略與加速發展戰略。
新中國解放后，黨的第一代領導集體豪情萬丈，要在一張白紙上描繪最新最美的圖畫，迅速改變中國一窮二白的落后面貌，因而在很長時間里實行的是追趕型、跨越式的國家發展戰略。雖然這種發展戰略在實施過程中走了一些彎路，遭遇一些挫折，但這種發展戰略始終沒有放棄。改革開放后，這種追趕型、跨越式的國家發展戰略仍然是歷屆政府五年規劃的核心要義，只不過隨著政府管制的放松，選擇了市場化取向的改革，民營經濟的積極性調動起來了，目標更加具體和可行，措施更加務實。但這種追趕型、跨越式發展戰略在追求“快”的同時，容易忽略質量的提高和效益的改善。上個世紀50年代提出的“超英趕美”、“大躍進”，改革開放后一個較多的提法是“要用幾十年的時間走完別人幾百年的道路”，都是這種趕超戰略的具體體現。2006年中央經濟工作會議提出了“又好又快發展”的要求，把“好”字放在“快”的前面，突出了“好”在國民經濟發展中的重要地位。但就實際情況看，“十一五”期間，中國經濟年均增長11.2%，遠高于同期3.5%的世界平均水平，“快”仍然是發展主基調。
就目前發展態勢看，中國很多省區市制定的“十二五”規劃目標均著眼于“翻番”，仍然是一幅快速增長的態勢，推行的仍然是加速發展戰略。在今后10年，如果沒有重大事件發生,例如局部戰爭、國家動亂，以目前的經濟增長速度，同時考慮匯率變動因素，即人民幣升值的因素，2020年,中國經濟總量將超過美國，經濟總量躍居全球第一。這既與中國仍處在重要的戰略機遇期，即仍然處在人口城市化、工業化、市場化和國際化的快速發展階段有關，也與這種趕超型發展模式的巨大慣性有關。只有當中國經濟總量成為全球第一，且不論那時人均GDP是否仍排在全球的100位之后，中國的趕超戰略才算最終完成，中國人的趕超意識才會有一個徹底改變。
2．根源于中國模式
關于中國模式，一直存在激烈的爭論，也有不同的表達。但各種不同的表達都承認這樣一個認識，中國模式的最主要特征就是政府主導。
政府主導的中國模式如何影響現有的發展方式呢？這實際是一個問題的不同側面。也就是說，中國現有的經濟發展方式根源于中國模式，而中國模式則催生了目前中國對能源和原材料過度依賴的發展方式。
通過政府主導，在保持二元經濟結構的同時，中國農村長期為工業化提供廉價勞動力、廉價土地和其他資源。由于戶籍制度的缺陷，在城里打工的農民，如果遇到經濟危機或工廠停工，農民工可以退回到一畝三分地維生，避免動蕩和形成城市貧民窟。
由于政府主導，政府控制下的國有企業特別是壟斷國有企業主導了經濟發展。由于國有企業的經營管理很大程度上沒有市場化，企業的生產經營活動受到大量的行政性干預，國有企業通過占有大量資源、壟斷市場、不交或少交資源稅、不上交紅利等手段獲得了發展，但由于普遍效率較低，因而廣受詬病。
由于政府主導，“面子”工程往往成為地方政府的第一選擇，直接導致了地方政府過于依賴投資拉動經濟的短期行為，“唯GDP”之上的政績觀更是比比皆是。也很容易讓地方政府忽視民生，沒有多少動力去增加老百姓口袋里面的錢，從而拉動消費改善經濟結構。
3．與政績觀、考核體制不科學密切相關
由于政府擁有過多的支配和配置資源的權力，往往使政府官員在制定政策時不是主要從經濟效益去考慮，而是把對“政績”的影響放在首要地位。政府主導的政績考核是大干快上，是“唯GDP論”、“唯高速論”，這已成為官員升降的玉律。溫家寶總理在2011年的兩會上提到，“轉變發展方式知易行難，難在一是觀念，一是創新機制和干部考核的標準”。而觀念產生于現有的體制機制，干部考核標準則是基于政府主導的大干快上的政績考核標準。因此，為了保持GDP的增長速度，再大再多的投資都在所不惜。很多地方實行的是以經濟增長速度、招商引資規模等經濟指標為主要內容的政績考核標準，GDP考核對地方強大的指揮棒效應，反映GDP增值的指標權重太大，導致了政府角色的錯位，鋪攤子、上項目、粗放式擴張成為最佳的政績選擇。至于投資的效率，對環境的影響，對民生的影響，則往往是第二位、第三位考慮的因素。“唯GDP論”的背后是比賽投資規模和速度。
4．現有的體制機制對發展方式轉變的影響
經濟發展方式轉變難是因為經濟結構調整難。經濟結構調整難則是因為經濟體制改革難。而現存的經濟體制，正是在于政府主導，在于經濟體制尚未實現由計劃體制向市場體制的根本轉變。因而在經濟生活中相當多的領域，計劃體制的力量仍很強大，甚至發揮著主導作用。在宏觀調控中，有時計劃體制還得到固化和強化，成為深化改革的阻力。由于政府有制定優先發展產業規劃和各種審批的權力，企業就會有通過游說和賄賂、而不是通過改進技術和提高效率來增加盈利的行為動機。
現有的經濟體制對發展方式轉變的影響表現在多個方面。以目前的財稅體制為例，我國的財稅體制實行的是分稅制，經濟收入方面的考慮迫使各級政府追求產值的增長，要去發展那些產值大、稅收多的重化工業，或者是低水平的加工工業產業，而不是按照經濟效益的標準去規劃、去發展產業。再比如，資源要素價格長期扭曲，價格壓的很低，粗放型發展有著巨大市場，無形中助長了高投入、高能耗、高污染、低效率的行業擴張。
此外，經濟體制的路徑依賴也不應低估。人們一旦選擇了某個體制，由于規模經濟、學習效應、協調效應以及適應性預期等因素的存在，會導致該體制沿著既定的方向不斷得以自我強化,慣性的力量會使這一選擇不斷自我強化，并讓你輕易走不出去。對于經濟發展方式而言，體制機制的路徑依賴體現得非常明顯。這些體制機制問題是長時期存在的，其運行慣性十分強大。
二
在分析中國發展方式一直沒有得到根本轉變的原因后，也必須看到，中國目前的經濟發展方式也是一定歷史階段的產物。在積貧積弱的中國進行現代化建設，首要的工作是量上的擴張。在第一產業超過40%的改革開放初期，不可能走提高勞動力素質、科技創新和管理創新的道路。經濟發展方式不能超越歷史發展階段，但可以縮小這一歷史階段。此外，也應看到，目前中國的經濟發展方式推動了中國經濟持續增長，為中國發展做出了積極貢獻。只不過隨著中國進一步發展，這種發展方式帶來的問題日漸顯著，主要問題是環境污染、能源利用的績效低、二氧化碳排放量高、創新動力不足、勞動者權益保障沒有得到很好落實等一系列問題。要轉變經濟發展方式，從以石化能源為基礎、以經濟增長為絕對中心的發展模式向以人為本的、充分尊重人權的可持續發展的生態經濟發展新模式轉變，由傳統的高代價發展向科學的低代價發展的戰略性轉變。當前，最重要也是最基本的工作，就是對政府主導的中國模式進行改造。不然，經濟發展方式的轉變就有可能落空。在上述分析影響經濟發展方式轉變的四項因素中，每一項因素都與政府行為密切相關。
要對政府主導的中國模式進行改造，關鍵在于規范政府行為。轉變經濟增長方式，實質是改革政府主導經濟增長方式亦即轉變政府職能的問題。進而從一個由行政權威控制的計劃經濟轉變成一個自由交換的經濟；從行政命令支配的經濟，政府機關和黨政官員的自由裁量權特別大的命令經濟，轉變為一個規則透明、公正執法的法治經濟。
而要規范政府的行為，一項基本的要求就是各級政府都應盡量減少對市場的直接介入，以經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務為基本職能。但要實現上述要求，需要有一種外在的力量通過強力的制衡、約束政府，迫使政府能夠主動進行改革，從而推動中國經濟增長方式的改變。否則，要想實現中國經濟增長方式的改變，調整經濟結構，幾乎不可能取得成功。
而要約束政府的行為，涉及到以下一些內容：
一是正確劃分政府與市場的邊界。政府看得見的手與市場看不見的手如何結合，如何正確劃分政府與市場邊界，這個問題在世界范圍內都沒有完全解決。中國模式的一個重要特征，就是地方政府間的相互競爭對經濟增長的促進作用。但地方政府間相互競爭對經濟增長有多大積極作用，評價不一。道理很簡單，政府間的相互競爭在產生一些積極作用的同時，有可能會帶來一些弊端。甚至從長遠看，這些弊端效應逐步顯現，有可能超過其積極作用。政府與市場邊界不清晰，并不意味著在這方面無所作為，政府與市場的一些基本規則應當遵守。例如，政府的經濟調節應當有明確的界定，而不應隨心所欲。政府應當減少甚至完全退出對微觀經濟的干預。政府有責任提供由透明規則和公正執法構成的市場秩序，營造穩定的宏觀經濟環境、穩定的貨幣發行和穩定價格總水平。政府不應管個別商品的價格，否則，就會破壞市場通過相對價格變化有效配置資源的基本機制，等等。政府只有遵守上述基本規則，才會減少政府看得見的手對經濟無規則干預所產生的負面影響。
二是大力推進經濟體制改革。推進經濟體制改革，一項重要任務是必須對市場經濟規律有清晰認識，對市場經濟“一般”及其原理有一個基本尊重，而不是強調自身特殊性，無視人類社會幾百年發展對市場經濟“一般”性原理的認識。經濟體制改革主要包括深化對市場經濟原理的認識，加大對國有企業的改革、金融體制改革，財稅體制改革。而在當前，加大對國有企業的改革仍然是重中之重。國有企業必須退出一般性競爭領域，并大幅提升壟斷國企上交給政府的紅利，至少不應低于30%。同時，加大對民營企業的扶持力度，擴大對民營企業的開放領域、降低準入門檻、減少對民營企業過高的稅收，等等。如果2015年，中國民營企業前十強能夠進入中國企業30強，說明這方面的改革取得了成效。
財稅體制改革對加快轉變經濟發展方式至關重要，要圍繞完善中央與地方的財稅關系、促進基本公共服務均等化、公平稅負、節能環保等，加快財稅體制改革。市場價格是經濟活動最為靈敏的信號，要深化資源性產品價格和要素市場改革，理順價格關系，完善價格形成機制，健全要素市場。如果資源價格長期扭曲，是不利于發展方式轉變的。
三是加大社會領域的改革，包括收入分配和戶籍制度的改革。讓進城的農民工享有與城市居民同樣的權益，而不是“被上樓”、“被進城”，等等。
四是提高對公共產品與服務的供給。“十二五”規劃，涉及公共產品與服務共九項內容，但最主要的是基本的社會保障、住房保障、義務教育和公共醫療。遺憾的是，“十二五”所涉及的提高對公共產品與服務的供給量化指標偏少，今后五年，公共服務型政府建設能夠有多大的進展并不十分清晰。
五是進一步加大政治體制改革。約束政府行為，從更深層次出發，建設一個能夠有效約束政府行為的政治體制。各級政府必須依法行政，各級人大必須對政府的預算進行嚴格的監督審查，嚴格控制政府過高的行政支出。政府出臺涉及民生的重大項目，必須有廣泛的民意基礎，等等。而要做到這些，又涉及深層次的普選等政治體制改革內容。
只有嚴格限制政府的行為，使各級政府的行為都建立在嚴格依法的軌道上，發展方式的轉變才能真正完成。而要達到目標，至少還需要10年甚至更長時間。不然，發展方式很難得到根本轉變。
作者系中國經濟體制改革研究會副會長，北京改革和發展研究會會長，研究員
