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2025年03月14日
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改革開放以來，我國農村城鎮呈現出高速發展的態勢，城鎮化水平以年均0.625%的速度遞增。到2002年末，我國共有小城鎮45462個，其中建制鎮19060個。城鎮化率已經達到 40%，超過了1998年世界發展中國家38.4%的平均水平。
在表面的數字背后，值得探討的是：很多地方的小城鎮建設是否遵循了社會經濟生活的內在規律？尤其是在中西部地區，如果再任憑“人有多大膽，地有多高產”，迷信政府的行政手段和號召能力，“創造”條件硬著頭皮推進，很可能好心辦壞事，甚至導致人力、物力、財力的巨大浪費。
小城鎮必須是自然形成的
縣域內小城鎮包括建制鎮和集鎮兩部分。嚴格地講，集鎮只具有小城鎮的某些雛形，并非真正意義上的小城鎮。根據有關資料統計，我國目前僅建制鎮便有19060個，鎮區居民戶數平均為1179.6戶， 鎮區人口平均為4365.2人， 其中，非農業人口為2064.9人，農業人口為2300人。鎮區平均占地面積2.2平方公里。鎮區人口在4000人以下為13031個，占全國建制鎮總數的68.4%；4000至10000人的為4605個，占全國建制鎮總數的24.1%；10000人以上鎮1424個，占全國建制鎮總數的7.5%。可見，我國的小城鎮規模普遍比較小，人口普遍比較少。
小城鎮規模小且長期得不到有效改觀的一個重要原因，在于它不是對自然形成的區域經濟中心的理智選擇，而是政府通過行政手段“指腹為婚”產生的。從上個世紀80年代中期到90年代末，鄉改鎮（包括縣改市、市改區）的“換牌” 風潮就在全國鋪開。通常做法是，按照縣域內行政區劃的均衡安排，先通過“紅頭文件”設置一個鎮級政府，再在周邊設置職能部門和“七站八所”，并沿街建幾所中小學校和衛生院，一個嶄新的城鎮便算“瓜熟蒂落”。可一旦行政區劃調整撤并，遭到棄守的多數小城鎮便從此“一蹶不振”，成為無田可種、無廠可工、無商可營的“廢城”。
中部地區某縣級市的某鎮，國土面積僅64平方公里，下轄28個行政村，人口為⒊6萬， 鎮區人口尚不足2000人。2004年，農民年均人純收入僅為2656元。政府財政收入僅為299萬元。同年，鎮政府累計負債已高達2976萬元，這尚不包括“七站八所”負債480萬元，村級債務1718萬元（村平負債61.36萬元）。據鎮長介紹，鎮級政府之所以債臺高筑，很大程度上是小城鎮建設惹的“禍”：建造“鎮前大道”耗資800多萬元；建設供水工程設施耗資223 萬元；建立中心集貿市場耗資30萬元；干部群眾集資2100萬元的電纜材料廠因倒閉，而作價180萬元“賣”給了私人，政府“兜底”1000多萬元的虧損。“七站八所”負債，也主要是翻新辦公樓以完成政府下達的“美化”小城鎮的任務。鎮長說，前幾屆政府本想通過建設小城鎮來招商引資，發展工業和轉移農村剩余人口，硬著頭皮搞了交通、通訊、供水、供電等主要基礎設施的“開場白”后，便欠下了后幾屆政府都還不清的“一屁股債”。
投資者追求利潤的最大化，需求的不僅僅是政府的近距離服務和優惠的稅費政策，更有公共基礎設施建設的相對完善、各種生產要素的自然聚集、產業集群的互利“鏈條”等等，這些因素帶來的低成本和高效益，遠超過政府所給予的優惠稅費政策。但是，星羅棋布的建制鎮很難產生出有效聚集各種生產要素的手段，缺乏帶動地方經濟增長的綜合潛力。
眾多小城鎮在原本上一體化的經濟區域內爭政策、搶市場、奪資源，基礎設施、公用設施低水平重復建設，結果相互“殘殺”，誰也成不了氣候。另一方面，那些具有一定城市擴張能力和經濟增長潛力的城鎮，受制于行政區劃，不能充分共享基礎設施，生產要素不能有效聚集，導致發展空間狹小和輻射能力微弱，嚴重扼制了小城鎮做大做強的發展后勁。
