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2025年03月13日
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當(dāng)前，全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩，我國(guó)經(jīng)濟(jì)正邁入結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型新常態(tài)，新型城鎮(zhèn)化和扶貧開發(fā)成為應(yīng)對(duì)外部形勢(shì)變化、擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求的重要抓手，也是調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化城鄉(xiāng)關(guān)系、縮小區(qū)域差異的政策著力點(diǎn)。而新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的有效實(shí)施和扶貧開發(fā)工作的順利推進(jìn)，也直接或間接地涉及到戶籍、土地、金融、規(guī)劃等一系列資源配置制度和宏觀政策環(huán)境的匹配和安排。因此，應(yīng)賦予貧困地區(qū)一些特殊的開放和產(chǎn)業(yè)政策。
第一、要加快集體土地制度深化改革。現(xiàn)行農(nóng)村土地制度不利于城市資源向鄉(xiāng)村流動(dòng)。要避免在觀念和政策上有意無(wú)意地將城市力量視為鄉(xiāng)村發(fā)展的對(duì)立面，只有將城市的人才、資本、管理和知識(shí)等吸引到鄉(xiāng)村，才能形成真正的城鄉(xiāng)要素全面雙向流動(dòng)和市場(chǎng)引導(dǎo)下的“新下鄉(xiāng)潮”。要通過(guò)農(nóng)村合作社等形式引導(dǎo)城市力量成為農(nóng)民共同富裕的推動(dòng)力。其中，加快探索有效的農(nóng)村土地制度，是建立城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)機(jī)制的關(guān)鍵。
農(nóng)村土地制度創(chuàng)新首先應(yīng)以產(chǎn)權(quán)制度改革為前提，在農(nóng)村土地集體所有框架下，從法律上建立集體土地所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)三權(quán)分置的制度，通過(guò)土地確權(quán)、明晰集體的層級(jí)、集體成員資格的界定等全方位的產(chǎn)權(quán)制度改革，為增加貧困農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)性收入、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置、促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、有效推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和城鄉(xiāng)一體化創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。考慮到我國(guó)“候鳥型”的農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，以及農(nóng)村集體土地依然承擔(dān)著農(nóng)民的基本生活保障和居住需求功能的現(xiàn)實(shí)，建議將土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)的退出機(jī)制與相關(guān)的配套保障制度相結(jié)合，進(jìn)一步建立健全城鄉(xiāng)一體化的戶籍制度、教育制度、醫(yī)療保險(xiǎn)制度和住房保障制度。
胡存智副主任與專家學(xué)者考察調(diào)研昌菱糖廠
第二、要建立綠色發(fā)展的考核機(jī)制。現(xiàn)有績(jī)效考核制度難以為綠色發(fā)展提供足夠的激勵(lì)。如果考核過(guò)于重視GDP，則各地就會(huì)按熟悉的以工業(yè)項(xiàng)目為主的老套路發(fā)展經(jīng)濟(jì)，綠色發(fā)展具有“自我實(shí)現(xiàn)”的特點(diǎn)，在沒有GDP考核的壓力下，地方探索綠色發(fā)展的積極性更容易調(diào)動(dòng)，反而會(huì)產(chǎn)生意想不到的增長(zhǎng)效果。
在中央統(tǒng)一部署下，鼓勵(lì)貧困地區(qū)結(jié)合自身特點(diǎn)，重點(diǎn)就農(nóng)村土地、干部績(jī)效考核、財(cái)稅、農(nóng)村金融、生態(tài)補(bǔ)償制度、地區(qū)節(jié)能減排合作等幾大類改革進(jìn)行大膽探索。
第三、要?jiǎng)?chuàng)新金融扶貧支持政策。“貸款難、貸款貴”一直是制約貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸。國(guó)有銀行、民營(yíng)金融、小額金融、互聯(lián)網(wǎng)金融、綠色保險(xiǎn)等在農(nóng)村的發(fā)展均滯后。應(yīng)探索通過(guò)貧困地區(qū)政府和社會(huì)資本合作等方式參與城鎮(zhèn)化項(xiàng)目建設(shè)的有效途徑，鼓勵(lì)社會(huì)資本以購(gòu)買地方政府債券及投資基金、股票等形式，參與城市公共服務(wù)、市政公用事業(yè)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，制定社會(huì)資本進(jìn)入特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域、參與公用基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)的政策。在國(guó)家政策層面進(jìn)一步加大涉農(nóng)資金的投放力度，引導(dǎo)更多信貸資金和社會(huì)資金投向農(nóng)村，支持銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)發(fā)行專項(xiàng)用于“三農(nóng)”的金融債券，放寬農(nóng)村金融的準(zhǔn)入政策，通過(guò)制定完備和明確的政策法規(guī)和條例，使農(nóng)村商業(yè)性金融、政策性金融和民間金融等各種金融成分各歸其位。尤其應(yīng)加大對(duì)小微企業(yè)、農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)和集約化經(jīng)營(yíng)的信貸支持力度，滿足家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社和扶貧農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的金融需求。
第四、深化改革現(xiàn)行稅收分享機(jī)制。在以增值稅等流轉(zhuǎn)稅為主體的稅制下，地方政府缺少足夠的綠色發(fā)展激勵(lì)。因?yàn)樽摺爸厣a(chǎn)、輕消費(fèi)”、“重工業(yè)、輕服務(wù)”的傳統(tǒng)發(fā)展道路，可以為當(dāng)?shù)禺a(chǎn)生更多的稅收，而以服務(wù)經(jīng)濟(jì)為主的綠色發(fā)展，則較難為當(dāng)?shù)禺a(chǎn)生足夠的稅收。通過(guò)將消費(fèi)稅改造為銷售稅、改革資源稅和財(cái)產(chǎn)稅、建立跨地區(qū)生態(tài)環(huán)境稅收分享機(jī)制等措施，為地方提供穩(wěn)定的稅源，就可以為地方政府走綠色發(fā)展道路提供財(cái)稅激勵(lì)。
第五、探索建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。凸顯貧困地區(qū)生態(tài)安全屏障功能，探索建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)、國(guó)家層面生態(tài)需求和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展訴求。在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，應(yīng)轉(zhuǎn)變扶貧理念，凸顯貧困地區(qū)生態(tài)安全屏障功能。即扶貧不僅是從經(jīng)濟(jì)角度幫助貧困地區(qū)增加投入、改善基礎(chǔ)設(shè)施，更應(yīng)站在保障國(guó)家生態(tài)安全的高度，從促進(jìn)貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，將貧困地區(qū)的生態(tài)資源、生態(tài)環(huán)境看作一種稀缺的資源儲(chǔ)備，探索建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，有效銜接國(guó)家扶貧政策與生態(tài)保護(hù)，協(xié)調(diào)國(guó)家層面生態(tài)保護(hù)需求和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展訴求。
由于沒有建立起有效的節(jié)能減排地區(qū)合作機(jī)制，貧困地區(qū)的生態(tài)碳匯和盈余排放空間難以轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益。如果按照人均或某一標(biāo)準(zhǔn)給各地區(qū)分配碳排放額度，則排放少的貧困地區(qū)，就可以通過(guò)出賣盈余指標(biāo)直接獲得收入。
貧困地區(qū)大多處于生態(tài)上游，其提供的各種生態(tài)服務(wù)（水庫(kù)、森林、退耕還林等）雖然使下游地區(qū)直接受益，但自身卻難以得到足夠回報(bào)。目前的普遍思路，是試圖測(cè)算下游生態(tài)受益的價(jià)值以進(jìn)行補(bǔ)償。這種做法在政策操作層面上有較大難度，不妨嘗試采用簡(jiǎn)單的“倒推法”，即以社會(huì)平均收入水平為參照，對(duì)上游生態(tài)服務(wù)主體進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。
探索建立一套市場(chǎng)化的環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，并設(shè)立專門針對(duì)貧困地區(qū)的綠色發(fā)展引導(dǎo)基金。通過(guò)在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)造出一個(gè)環(huán)境補(bǔ)償市場(chǎng)，設(shè)計(jì)出不同的環(huán)境交易產(chǎn)品。不同地區(qū)、企業(yè)或個(gè)人，無(wú)論是為了完成環(huán)境補(bǔ)償任務(wù)，還是自愿盡社會(huì)責(zé)任，均可以購(gòu)買該基金；而提供生態(tài)服務(wù)的貧困地區(qū)，則按照評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，持續(xù)地從基金中得到補(bǔ)償。
第六、推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)和信息新技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。將互聯(lián)網(wǎng)和信息通訊技術(shù)等基礎(chǔ)設(shè)施，作為促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略性投資，著眼于打造面向未來(lái)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)，為其發(fā)揮后來(lái)居上的優(yōu)勢(shì)創(chuàng)造條件。在貧困地區(qū)進(jìn)行互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施投資，會(huì)收到意想不到的效果。
將貧困地區(qū)大量沉睡的綠色財(cái)富轉(zhuǎn)化為實(shí)實(shí)在在的發(fā)展成果，必須樹立新的發(fā)展觀和資源觀，具備相應(yīng)的軟硬件條件，選擇若干代表性的貧困地區(qū)進(jìn)行綠色發(fā)展綜合改革試點(diǎn)。允許這些地區(qū)大膽試驗(yàn)，突破綠色發(fā)展的各種體制和政策障礙，結(jié)合自身?xiàng)l件探索不同的綠色發(fā)展模式，然后再進(jìn)行總結(jié)推廣。
