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2025年03月13日
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任何關乎北京城市總體規劃的風吹草動，都會成為輿論關注的焦點。
這次引發熱議的，是《北京城市總體規劃（2016年—2030年）》送審的消息。
5月17日召開的中共北京市委十一屆十四次全會，研究討論了《北京城市總體規劃（2016年—2030年）（送審稿）》（下稱《總體規劃》），一致同意將《總體規劃》按程序上報黨中央、國務院審定。
這是北京第7次編制城市總體規劃，而且新的《總體規劃》從2014年修改至今，歷時三年，七易其稿，共吸納意見建議5200余條，現在終于交卷。
伴隨《總體規劃》送審的消息，“中央政務區”的傳言又多了起來。說法很多，比如，近期北京頻頻出臺限購政策一方面在打壓飛漲的房價，另一方面是在為“中央政務區”出臺做準備；再比如，東、西城有可能進一步合并，成立傳說中的“中央政務區”或“首都特區”，凡此種種。
在未來尚未到來之前，想象是沒有邊界的。但是，過程中的正本清源還是需要的。針對《總體規劃》衍生出的各種傳言，《中國經濟周刊》采訪了首都經濟貿易大學副校長、北京大學等六校京津冀協同發展聯合創新中心主任、中國區域科學協會會長楊開忠教授，就相關城市規劃問題作出專家層面解讀和分析。
《總體規劃》同時報黨中央、國務院審定，在城市規劃審批中不多見
改革開放以來，北京市先后制定了四版城市總體規劃。此次新《總體規劃》的制定，源自三年前習近平總書記視察北京。
2014年2月26日，習總書記視察北京，要求堅持和強化北京首都核心功能，調整疏解非首都核心功能，努力把北京建設成為國際一流的和諧宜居之都。
當年，北京市委市政府啟動了《總體規劃》的編制工作。
此后三年，編制工作不曾間斷，直到不久前才露出真容。3月29日到4月27日，《總體規劃》在北京市規劃展覽館對公眾公示并征集意見。
展覽持續了一個月，在公告期過后，北京市規劃國土委收到了1.15萬條修改建議。在例行既定程序之后，5月17日，北京市委十一屆十四次全會召開。這次全會只有一項議題，就是研究討論《總體規劃》，最后會議一致同意將《總體規劃》按程序上報黨中央、國務院審定。
本次送審的《總體規劃》若獲批，將成為新中國成立以來的第七版北京城市總體規劃。
相比之前的規劃，此次《總體規劃》有幾個與眾不同之處。記者注意到，之前的《北京城市總體規劃（2004年—2020年）》和《北京城市總體規劃（1991年—2010年）》僅報國務院審批。去年上海城市總體規劃也是報國務院審批。而此次《總體規劃》最終是報黨中央、國務院審定，這在城市規劃審批中極為罕見。
楊開忠告訴《中國經濟周刊》記者，作為新的歷史階段中的北京城市總體規劃對建設什么樣的首都、怎樣建設首都、貫徹落實京津冀協同發展重大國家戰略具有非同一般的戰略意義，報黨中央、國務院審定是理所當然的。
“一核”、“一區”引發誤讀
在北京市委十一屆十四次全會上，時任北京市委書記郭金龍在講話中強調的“一核一主一副、兩軸多點一區”的城市空間結構，被外界廣泛解讀，甚至衍生出了歧義。
主要原因是，與今年3月份《總體規劃》草案公示版的“一主、一副、兩軸、多點”相比，此次送審稿增加了“一核”“一區”兩個新概念。
“一主、一副、兩軸、多點”很容易理解：“一主”是指“中心城區”；“一副”是指“北京城市副中心”；“兩軸”是指“中軸線及其延長線、長安街及其延長線”；“多點”是指“位于平原地區的新城”，包括順義、大興、亦莊、昌平和房山新城等。
現在多出來的“一核”放在了“一主一副”之前，顯然比后兩者更為重要。那么，多出來的“一核”“一區”具體指什么？
先說“一區”。有媒體稱“一區”是指剛剛設立的河北省“雄安新區”。這個說法很快就被北京市規劃國土委辟謠了。5月19日，北京市規劃國土委介紹，此前媒體有稱雄安新區納入北京城市總體規劃，這是錯誤解讀，“一區”是指“生態涵養區”。
關于“生態涵養區”，北京市規劃國土委介紹，包括門頭溝區、平谷區、懷柔區、密云區、延慶區，以及昌平區和房山區的山區，是京津冀協同發展格局中西北部生態涵養區的重要組成部分。
在楊開忠看來，“西北生態涵養區”，是首都生態平衡的直接戰略屏障，凸顯出加強落實生態環境保護的優先戰略，對打造世界一流的和諧宜居之都、打造現代化新型首都圈具有重大戰略意義。
據北京市規劃國土委介紹，“一核”是指“首都功能核心區”。不過，“首都功能核心區”具體包括哪些區域，目前的官方文件中還沒有明確說明。
楊開忠認為，作為首都功能核心區，“一核”即北京老城或舊城，包括東、西城區，是北京作為政治中心、文化中心和國際交往中心的核心承載區，要努力建設成為北京國際一流和諧宜居之都的首善區。目前，這一區域嚴重過載，人口密度是面積較小的美國首都華盛頓哥倫比亞特區的7倍，是北京城市功能疏解的重中之重。因此，中央在京津冀協同發展規劃中，把“老城重組”作為北京非首都核心功能疏解格局的核心部分之一。此輪北京城市總體規劃突出強調“一核”，更好地貫徹落實了中央精神，對疏解北京城市功能戰略意義重大。
“老城重組”日趨成熟，有望提上議事日程？
毋庸置疑，“老城重組”對于京津冀協同發展具有重要先導作用。根據新華社4月13日《千年大計、國家大事——以習近平同志為核心的黨中央決策河北雄安新區規劃建設紀實》披露，2015年2月10日，中央財經領導小組第九次會議審議研究京津冀協同發展規劃綱要，習近平總書記在講話中提出“多點一城、老城重組”的思路。
該文并未就“多點一城、老城重組”做更多的解釋，于是坊間的猜測也應聲而來。
5月16日，方正證券首席經濟學家、國務院發展研究中心宏觀部研究室原副主任任澤平發文表示，“一城”就是要研究思考在北京之外建設新城，以集中承接非首都功能疏解，就是黨中央、國務院于4月1日批準設立的雄安新區。而“老城重組”則主要指被明確寫入《京津冀協同發展規劃綱要》的東、西城行政區劃調整。
關于“老城重組”之前已有較為具體的官方解釋。如2016年，時任北京市常務副市長李士祥在接受媒體采訪時表示，東城區與西城區的合并是老城重組，不能簡單地理解為合并。重組不是一個簡單的拼盤，前提還是要完善首都的城市規劃。此事還需要進行充分的論證，過程復雜，目前尚無時間表。
2016年初發布的《北京市國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》也專門提到了“老城重組”，提出“要推進實施老城重組，優化調整行政區劃，強化政治活動、文化交流、國際交往和科技創新等服務功能”。
然而，老城將重組成為什么樣子，認識并不一致。
把北京老城重組建成“中央政務區”，最早由城市專家、北京國際城市發展研究院院長連玉明提出。
2015年11月，他在一個城市發展論壇上提出，北京在“十三五”期間最重要的是辦好兩件事，一是加快通州城市副中心建設；二是推動“老城重組”，優化調整東、西城行政區劃，建立中央政務區或首都區。
“老城重組”就這樣和“中央政務區”聯系在一起并首次出現在公眾視野。
接下來，在2016年初的北京兩會上，作為北京市政協委員的連玉明拿出了“東、西城合并為中央政務區”的提案，被媒體報道之后，影響巨大。
在楊開忠看來，老城重組的關鍵是堅持政治中心、文化中心功能，包括政治的、文化的國際交往功能的核心承載區定位，大力調整疏解非政治、文化中心功能。“核心區應包括中央政務區、歷史文化區等不同功能分區，中央政務區是核心區的功能區。”
“中央政務區”會橫空出世嗎？各方猜測版本差異大
即便學者出于嚴謹對“老城重組”點到即止，但并不妨礙市場機構就此問題展開聯想。
華泰宏觀4月19日發布報告認為“老城重組”可能有三種方式：一是東、西城合并成為一個新區，統籌管理，更好地履行服務中央的職能，落實政治中心、文化中心和國際交往中心的定位。二是以東、西城為基礎，在周邊四區（朝陽、海淀、豐臺、石景山）再進行一定的區劃調整，成立一個中央政務區，把中央機關全部覆蓋到新區中。三是直接成立中央政務區，并且在行政體制、財稅體制上進行更深層次的改革。
從目前已有的城市建設基礎看，第一種可能性更大，但也不排除更大手筆的可能性。
任澤平也給出了自己的結論：“老城重組”下的中央政務區或呼之欲出。其理由是：一年多來，隨著非首都功能疏解、通州城市副中心建設加快、老城更新改造推進等，老城重組日趨成熟，有望提上議事日程。而且，隨著雄安新區的設立、通州城市副中心建設加快、北京市級機關搬遷，首都特區呼之欲出。未來，首都或與北京分開，首都是首都，北京是北京。
即便老城重組日趨成熟，但是否會形成輿論認為的“中央政務區”？目前的看法不一而足。
有觀點認為，“一核”是指“首都功能核心區”，而核心功能區就是指東城和西城這兩個核心區。根據《總體規劃》，方案對東城、西城區的表述正是“東城、西城等北京核心區”。“一核”可能就是“東城、西城合并成為的中央政務區”。由此，從功能定位來看，東城區、西城區已經具有事實上的中央政務區的概念。
還有人士界定了中央政務區的范圍，認為中央政務區包括兩塊區域，一是長安街天安門為中心的帶狀區域，還有西北邊海淀區內的一小片區域。得出這個判斷的理由是：新的《總體規劃》確定中心城區是政治中心、文化中心、國際交往中心和科技創新中心的集中承載地區，分為四大板塊。其中，核心區主要指東城區、西城區，以政治、文化、國際交往中心為主導職能；西北部地區主要指海淀區、石景山區，以科技創新、文化中心為主導職能；東北部地區主要是指朝陽區東部、北部地區，以國際交往、文化中心為主導功能；南部地區主要指豐臺區和朝陽區南部地區，以保障首都核心功能的城市服務為主導功能。
楊開忠對此看法并不認同，他告訴《中國經濟周刊》記者，“盡管老城重組可能包括行政區劃的調整，也包括適度提高政務用地份額，但中央政務區應該是功能意義而非行政管理意義上的一個分區”。“即使未來東、西城合并為一個行政區，也不宜叫做‘中央政務區’，因為東、西城區不僅是政治中心的核心承載區，也是文化中心的核心承載區，叫‘中央政務區’不利于發揮文化中心的作用，不利于歷史文化的保護。”
北京可持續發展新藍圖是怎樣“煉”成的
2014年2月26日，習近平總書記視察北京并發表重要講話，明確了“四個中心”的首都城市戰略定位，提出了建設國際一流的和諧宜居之都的目標。
為全面貫徹落實習近平總書記的重要講話精神，謀劃首都未來可持續發展的新藍圖，2014年北京市啟動了新一版城市總體規劃編制工作，這也是新中國成立以來的第七次編制城市總體規劃。
2017年2月24日，習近平總書記再次視察北京并發表重要講話，對進一步做好北京城市規劃建設作出了重要指示。
2017年3月29日至4月27日，在規劃展覽館對規劃草案成果進行了為期30天的公示。前往現場參觀的市民達2.58萬人次，通過現場留言、網絡留言、發送郵件、信件等方式提出了1.15萬條意見。其中，與總規直接相關的意見3600余條，采納了3100多條，意見采納率約88%。
4月18日，北京市政府常務會議對規劃草案進行了審議。按照各方審議意見，對規劃文本進行了160余處修改。
4月28日，首都規劃建設委員會第34次全會對規劃草案進行了審議，按照與會同志提出的意見對規劃文本進行了100余處修改。
5月5日，北京市委常委會聽取了規劃編制情況的匯報，并進行了認真審議，各位常委共提出22條重要意見，都做了修改完善。
習近平總書記再次視察北京并發表重要講話以來，總規編制工作一直在緊鑼密鼓地進行，通過各種方式共收集到意見建議5200余條，北京市委市政府都進行了認真研究，積極吸納到總規文本中。
