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2025年03月14日
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土地流轉：熱現象中的冷思考 題記：土地流轉是一個經濟常態現象，它只能按市場規律產生需求與供給， 一段時間以來，中國農村土地流轉問題成為國內國際社會普遍關注的熱點焦點。理論界有人發微探幽，旁征博引，力主加快；輿論界搖旗吶喊，擂鼓助陣，大炒典型；實踐者摩拳擦掌，躍躍欲試，準備接地。“風乍風，吹皺一池春水”，本來是好好的一幅行云流水般的田園風光圖，卻被攪得“山雨欲來”，讓局內人一頭霧水、局外人不得要領。其實，我國的土地流轉從家庭承包經營制度開始實施起，就一直在進行著，并且1984年中央一號文件明確提出鼓勵耕地向種田能手集中，1993年中央十一號文件又提出依法自愿流轉的原則，2003年施行的《土地承包法》更專門在第五節中用了12條講土地流轉，這說明土地流轉在政策上也一直沒有任何障礙。十七屆三中全會決定只是重申過去一直堅持的允許流轉政策，并沒有特別要加快推進的說法。而眼下突然把土地流轉問題炒得如此發熱，真不知從何說起！勿庸置疑，通過土地流轉實現適度規模經營對于優化配置土地資源，加快產業結構調整，加速農村勞動力轉移，拓寬農民增收渠道，具有重要的現實意義。但是土地流轉是一個經濟常態現象，它只能按市場規律產生需求與供給，人為地加快或放慢都是不符合科學發展觀的行為，熱炒的背后存在著明顯的誤區。 土地流轉熱的背后推手 1.加快城市化進程的觀念誤區。一些人根據“富裕農民就是減少農民”的大前提，從宏觀的、理論的和邏輯的角度推理，得出“必須大搞規模化經營把農民擠出土地來適應城鎮化進程”的結論。其實，城鎮化進程有其自身的客觀規律。從世界各國城鎮化發展速度看，進入加速發展階段后全世界平均每年城市化率增長的百分點為0.336，其中發達國家為0.356，發展中國家為0.420。我國從1978年起開始進入城鎮化加速發展階段，比發展中國家晚了28年，比發達國家則晚了近100年，但增長速度卻十分驚人。改革開放三十年，我們的城鎮化率從1978年的17.9%提高到2007年的44.94%，平均每年增長0.932個百分點，特別是近年我國城市化進程速度更快，2000-2007年間，平均每年增長1.263個百分點。在進入城市化加速階段后，城市化率提高20個百分點，我們只用了22年時間，而美國用了80多年，英國則用了120多年。我們的城市化已經是大躍進的速度了，再快將危機四伏，更何況我們有一億多農民進了城，還沒有享受到同等市民待遇，城市就已經難以承受了。如果再加大力度地推進土地流轉，讓100個人的地給一個人去種，那99個人到哪里去？干什么去？世界城鎮化進程的經驗表明，發達的農業是城鎮化順利發展的重要前提，人口城鎮化要與農村經濟非農化基本同步，要讓農村地區分享現代文明成果，城鄉才能不斷裂。從城鎮化的路徑看，世界發達國家的城市化大都經歷了三個過程，即城市二、三產業發展的過程、農民變市民的過程和土地用途轉移的過程。這三個過程只能按次序依次推進，不能顛倒。而我們的城市化正好倒過來，先擴張城市地盤，再讓農民進城，然后發展二、三產業。世界城市化進程中的經驗還表明，勞動力的轉移首先轉移的是勞動生產率為零的那部分農村人口，而對勞動生產率大于零但低于城市的那部分人，則應適度漸進地轉移，不可一哄而起，擠破城門。那種強調用加快土地流轉來推進城鎮化進程,是憑主觀意愿的人為干預，是反經濟規律的發展路徑，必須審慎對待。今天，根據中國的實際情況看，大師級的劉易斯理論也存在著一些值得商榷的盲點：一是傳統農業部門并非存在著無限供給的剩余勞動力；二是農業勞動生產率的提高才是轉移農村剩余勞動力的基本條件；三是農業自身的發展才是工業發展的重要基礎。 2.建設現代農業的認識誤區。現代農業是相對于只在一產中做文章的傳統農業提出的概念，現代農業是包括農村的一、二、三產業和上、中、下游產業鏈之間相互聯動而形成的完整產業體系。當前，我國農村非農產業比重較低，當務之急是要大力發展農村二三產業，培育農產品加工業和農村服務業，加快構建現代農業產業體系。有人誤把現代農業等同于土地規模化經營，這是十分片面的盲人摸象。第一，土地規模經營還只是在一產上做文章，只屬于現代農業體系中一產的部分。第二，從日本、韓國和我國臺灣的農業發展道路看，在小規模經營的基礎上也完全能夠建立起發達的現代農業。日本戶均耕種面積只有1.5公頃，與美國戶均耕種200公頃、歐盟國家20-30公頃相比，屬于典型的小規模經營，但是日本農業卻實現高度現代化，農業機械化、單位耕地的化肥使用量等多項反映農業現代化的指標均超過歐美。有趣的是，1957年，王震率團考察日本農業，成功引進了手扶拖拉機并加以仿造，提高了中國農民的機械化程度，非常成功。第三，世界各國的農業經濟學家經過大量實證研究表明，中國農業生產并不存在明顯的規模經濟效益，農場規模與單產之間不存在正比關系。也就是說，土地的經營規模和土地的產出率沒有關系，只和勞動生產率成正比。對于中國這樣一個人多地少的國家，不能片面追求經營規模，應以追求土地產出率為首選目標。現代農業需要規模化，但不一定非得追求土地規模化，服務規模化才是符合中國實際的現代農業之路。近年來全國農機大流動，2008年共有46.7萬臺收割機自南向北依次推進，使我國80%的農作物實現了機械化收割。這是最成功的規模化服務典型。在堅持家庭承包經營基礎上，努力構建以公共服務為主導、合作服務為基礎、市場服務為主體的服務體系，提高農業服務的規模化水平，應是中國特色的現代農業之路。中國的現代農業絕不是歐美化的現代農業。否則，我們的基本經營制度就無法堅持，根基就會動搖。 3.根深蒂固的“大一統”與“軍事化”的思想誤區。自秦朝統一中國以后，在長達2000多年的封建社會里，中國逐漸形成了“多元一體”的“大一統”制度，并使古代中國達到了資本主義前世界農業文明發展的頂峰。“大一統”制度的運行機制，構建成“多元一體”的政府管理模式。辯證地看，強大政府對經濟發展具有雙重影響。比如，1949年建國后，正是長期在“大一統”制度中形成的民族凝聚力、統一意識和強大的政府傳統，使得獨立的中國走上一條政府主導型的發展道路。而“一大二公”的人民公社又把這種“大一統”文化觀念發揮到極致，物極必反，從而對社會生產力造成極大的破壞。1978年以來，隨著改革開放的不斷深入和市場化的迅速推進，政府的職能也從計劃經濟下的“全能型”向市場經濟下的“效能型”轉變。但中國長期以來形成的“大一統”思想慣性依然在暗中作祟，加上由革命黨向執政黨角色轉換的不徹底，一些領導往往熱衷于延襲使用軍事化、集團化的領導方式管理農業，喜歡搞大兵團作戰。尤其在指導工作的各種文件和領導講話中大量充斥著世界罕見的軍事化詞語，導致不少地方運用軍事化的行政手段強力推進土地規模化。這也是當前形成土地流轉熱的重要原因。 4.造政績與“壘大戶”的工作誤區。“好大喜功造政績，錦上添花壘大戶”的工作套路長期泛濫，不少縣鄉干部張口便是“萬畝規劃”、“千畝大棚”。一些地方強制在大片土地上種植同一種農作物，以顯壯觀，搞錦上添花，樹形象工程。這種連片成塊的風氣有互相攀比之勢，看誰的檔次高、規模大，似乎政績就突出。特別是一些豪華“造城運動”造成驚人的土地浪費。“北京天安門廣場是世界上最大的廣場”，這個曾經寫在教科書中的常識，如今早已成為過去時，“世界最大廣場”不斷被國內一個個大廣場所超越。早在5年前，東北某省中部一個小縣城新建的大廣場面積達到46萬平方米，比天安門廣場大出2萬多平方米。由此造成嚴重的土地資源浪費。專家估算，我國城鎮土地閑置率至少達43%，如果集約利用，每年可以節約出近60%的耕地占用量。粗放用地導致單位土地面積產出很低，如北京市單位土地面積的工業增加值僅是東京的5%。有關報道顯示，通過航片核對，東北某省部分城市，新批建設用地利用率不足50%的竟占16.2%，其中7.2%未動一鍬土。土地被大量圈占的同時，工業用地的投資強度低，產出效率低，土地隱性浪費情況嚴重。必須強調的是，有的地方土地流轉不顧群眾的意愿和利益，片面強調受讓方的利益，采取行政命令的方式，搞硬性捏合或強制收回農戶承包地“壘大戶”。這樣做的目的美其名曰“典型引路”，而事實上許多地方是只樹典型不引路，樹的典型是絕路，因為典型是集中資源造起來的，別的地方學不來。在土地流轉中，一般情況下，出讓方大都處于弱勢，且人數眾多，因而土地流轉中利益分配首先應保護出讓方利益。國家政策允許流轉的目的正是在于讓處于弱勢的絕大多數農戶獲取更多的利益，決不是為照顧受讓方利益才設置的允許流轉政策。如果靠強迫干預向大戶集中，不能讓絕大多數出讓方受益，這就背離了土地流轉的初衷。 5.“以鄉養城”和“以地生財”的利益誤區。當前，土地的非農用途與農業用途之間存在著巨大的利益差，正是靠這種土地價值差，支撐了城市經濟的高速發展。隨著城鎮非農建設用地實行市場化出讓，土地出讓價格大幅上升，但向農民集體征用土地的補償標準仍處于很低的水平，土地出讓的價格遠遠高于對農民的補償。這是新的歷史階段出現的“以鄉養城”新形式，是政府“以地生財”籌集城鎮建設資金的主要途徑，也是農民利益流失最嚴重的一條渠道。與此同時，一些“土地與資本的結合”、“土地的資本化”、“農村資本時代的來臨”等論調也積極配合，頻頻見諸媒體。資本和權力都對農村土地望穿秋水。有資料顯示，1992年至2003年，全國土地出讓金收入累計達1萬多億元，而近3年累計即達近萬億元。另據一份調研報告顯示，在一些地方，土地直接稅收及城市擴張帶來的間接稅收占地方預算內收入的40%，而土地出讓金凈收入占政府預算外收入的60%以上，政府成為土地出讓金的“直接受益者”。但有些地方將土地出讓金“藏于深閨”，“隱形”于大多數公眾的視野之外。一是隱藏地方實際收益。按照規定，土地出讓金總額的5%要上交中央財政，但在實際操作中，一些地方“打折”計算土地出讓金，以擴大土地出讓金在地方上的留成比例。二是隱瞞土地出讓金的實際征收情況。一些地方為了追求GDP政績，盲目招商引資，出臺了分期甚至延期支付土地出讓金，政府返還甚至代繳土地出讓金等優惠政策，使得許多本應在土地動工前繳齊的土地出讓金，一直到項目建成后都沒有繳清。三是個別官員在土地出讓金上“尋租”腐敗。近年來，官員利用職務之便為他人減免土地出讓金的案件屢見不鮮，已經成為貪官落馬的一大類型。 以地生財加速流轉的另一種動力來自農民自身，尤其是發達地區或者城市郊區。農民說，改革前在土地上“種糧”，改革后在土地上“種廠”，今天是在土地上“種房”。在耕地上建房出售或出租，這是來自農民自身、的以改變屬性的方式流轉。在這些局部利益、眼前利益、小集團利益和個人利益驅使下，土地流轉自然會暗流涌動。 必須防止的幾個問題 1.決不能不顧中國的現實，違背經濟規律。土地流轉是一個水到渠成的自然過程。土地流轉進程大體與四個因素相關：一是與工業化、城鎮化水平相關。有研究表明，一個地區農村土地流轉的規模大小與該地區工業化、城鎮化的發展水平正相關。工業化是這種相關關系的核心，它是土地流轉、城鎮化的動力源泉，是推動農村土地流轉的主導性環境動力。城鎮化是土地流轉與工業化互動的結果，是工業化吸納農村勞動力的載體，是農村土地流轉釋放出的勞動力向工業轉移的橋梁。只有城鎮有了發達的二三產業，才能吸納走出土地的農民，土地流轉才無后顧之憂。二是與農業生產率水平相關。在提高農業機械化水平，機械替代大批農村勞動力，使農業生產規模不斷擴張的條件下，土地流轉速度才會加快。三是與農民自身綜合素質相關。通過加強村民社區自治和農民在生產經營過程中不斷提高依法保護自己的權利、行使集體監督權的能力，可以較好地保障土地流轉有序進行。在農民缺乏自我保護能力和不懂集體監督的情況下，土地流轉往往會因來自方方面面的干擾而走偏。四是與資本進入農業的速度相關。多種資金進入農業領域，推進農業現代化和產業化，在服務、加工、儲藏、流通等方面做足文章，提高生產力水平，從而帶動了土地流轉。因此，中國的土地流轉要充分考慮經濟發展的基本規律，要充分考慮中國人多地少、小規模經營的具體國情，要充分考慮家庭承包責任制的基本經營制度，否則，盲目推進，將后患無窮。 2.決不能讓外力擠壓推進流轉。不少地方一談深化農村改革，就要加快農村土地流轉，甚至一些地方和學者提出探討土地承包經營權的“買賣”問題。我們認為，中國的城鄉一體化是一個艱巨而漫長的過程，這就從根本上決定了土地對農民將長期起著生存保障、社會保障的作用。如果農民土地承包經營權被長期轉包甚至“買賣”，他們又無法享受健全的低保制度，就可能引發多種社會矛盾。有一種觀點認為，農民是土地生產經營的主體，他們在進行土地承包經營權流轉過程中，自然是符合經濟學中“理性人”的假說，會考慮自己的切身利益。這話看似正確，但無法面對實際生活的嚴峻。首先，農村土地流轉可能會受到外在因素的擠壓：一是資本效益擠壓，進入農村土地的資本，會以占有最大化的利潤為根本出發點，很可能忽略、傷害農民的眼前、長遠利益；二是使用不當公權力的擠壓，一些地方急功近利，可能因政績而盲動。二者結合，就會使“根據農民意愿”這一前提大打折扣。其次，可能受到內在因素的擠壓。面對資本、權力、自然災害、人生困境，個體農民很脆弱，容易在眼前難題的逼迫下失去根本而長遠的利益。比如，重大自然災害、疾病等天災人禍使農民“賣地”，甚至可能為孩子上大學籌集經費而被迫“賣地”，等等。內外擠壓下的土地流轉都會造成有去無回的“單行道”，農民失去土地，再想拿回來，難上加難。因此，農村土地的流轉要從中國現階段國情出發，在制度設計上一定要防止外力擠壓，讓“依法自愿有償”真正落到實處，同時讓土地流轉價格公平合理，尤其要杜絕為了所謂的政績與不法商人勾結，利用農民缺乏長遠眼光和理性判斷能力，誘騙農民流轉土地的行為。 3.決不能剝奪農民的發展權。土地經營權是農民獲得利益的一個重要渠道，在傳統農業地區甚至是唯一渠道。但在土地流轉中，一些地方農民的收益權出現了“低位固化”現象，即用流轉合同把每畝收益固定在一個較低的水平上，有的合同長達20年。大多數土地流轉費不是談判談出來的，基本上是比照種糧效益定的。由于分配模式缺少“叫價”、“競價”環節，農民處在土地流轉收益的末梢，與流轉公司、種養大戶之間未能建立起合理的利益分配機制，出現了“農戶得利過小、公司得利過大”的利益格局。在土地流轉過程中，必須牢記土地流轉的真正目的是為了讓出讓方（農戶）得利，必須維護好出讓土地農民的利益。對于土地承包經營權的流轉，簽訂“長期合同”的應在議價時隨著時間的推移水漲船高，不能一定十年二十年不變。“三年五年一簽”的應在續簽合同時重新議定轉包價格。對出讓土地農民，要保障土地有租賃收益、土地資源利用率提高的收益、務工就業的收益和“項目、基地+農戶”的產業增收的收益，留給農民分享利益增長的“活口子”。這是廣大農民依靠土地可能獲取的最基本的發展權。 4.決不能為子孫后代留下矛盾和隱患。農村土地流轉，要解決如何“流得動”的問題，更要解決好如何“流得對”、“流得順”、“流得穩”的問題。這些問題如果不能妥善解決，就會引發諸多社會矛盾，為未來農村經濟和社會發展埋下隱患。因此，一要防止頻繁調整承包地。有些地方隔幾年就調整一次，造成農村土地承包期不穩定、承包關系變動頻繁，從而導致農民土地利用行為短期化，干群關系緊張等問題大量存在。二要把土地流轉與新農村建設密切結合。土地流轉催生農民生存方式的轉變，新農村建設應統籌規劃，實現三元互動，逐步完善新農村社區功能。可在居民集中點考慮設立“三個園”：安居園，讓失地農民居有住所，養有社保；創業園，引導農民特別是返鄉農民工入園創業，為他們提供最優惠的條件，以創業帶就業，以就業促增收；培訓園，加強對農民的繼續教育、終身教育和職業技能培訓，進一步開發農村人力資源。三要發揮農民主體作用，讓農民積極參與，防止成為“精英俘獲”。如在新農村建設中農民舊宅基地的整理，目前大多是“三分天下”，即三分之一土地建房分給農民，三分之一給房地產開發商，三分之一給地方政府搞公共建設。這種流轉大都是以政府為主導，應改變這樣的狀況，讓農民充分參與，主導全過程，這樣才不會給子孫后代留下難題和隱患。 5.決不能讓征地制度“打折”、“縮水”。中國土地的流轉由無償劃撥到有償批租，這是一大進步，大方向是正確的。但批租有兩種，一種是拍賣批租，一種是協議批租。許多地方長期以來大都采用協議批租的方式，這種方式給權力和資本都留下不可估量的運作空間，是滋長腐敗的溫床。近年來，許多貪官落馬，問題大都出在批地上。必須建立一套最嚴格的監管機制，杜絕權力和資本結盟，能采取市場化拍賣批租的，決不能搞協議批租。按照《土地管理法》和《報國務院批準的建設用地審查辦法》的規定，涉及征用基本農田，或征用基本農田以外的一般耕地超過35公頃，或征用一般耕地和非耕地總面積超過70公頃的，必須報國務院批準。但在實際執行中，各種違法違規現象較為普遍，主要有兩種：一種是“拆”，就是把征地項目拆分報批，如，對于非基本農田，省級政府對耕地轉用，最高只可批515畝，如果一個建設項目占地2000畝，有些地方就把征地項目分拆報批，規避中央政府的審批。另一種是“挪”，就是把基本農田的位置給“挪”了。對于涉及的耕地是基本農田的，為了規避審批，有的就通過修改基本農田保護規劃，把建設項目占用的基本農田變為非基本農田，然后再把本應報國家審批的轉為報省級政府批準。另外，一些地方把耕地占補平衡政策變成圈地的新幌子。耕地占補平衡是我國耕地保護的基本制度。隨著監管力度的加大，以往明目張膽占而不補、占多補少的現象有所收斂，但占優補劣現象呈抬頭之勢，高質量的耕地轉作他用，而用等量的低質耕地充數。耕地轉為非農用地，一般都在城郊等靠近居民區、耕作方便的地方，而不少新開墾的耕地是位于荒僻之地，交通、水利條件很差，如果沒有相應的人力進行精耕細作，不僅糧食產量極低，而且還會面臨撂荒的危險。而且，農村剩余勞動力主要向經濟發達的城鎮轉移，這與耕地占補平衡的方向正好相反。易地開荒“有田無人種”困境如果不加以重視和解決，耕地占補平衡的戰略將受到挑戰。目前，我國的占補平衡政策“只保耕地不保糧食”，只要補的耕地數量充足，產出糧食的增減不直接考核。因此，要警惕耕地占補平衡的“數字游戲”，必須建立耕地占補中的綜合效益評估與補償機制和易地補充耕地的糧食生產考核機制。 |
