以傳播城市化專業(yè)知識(shí)為己任
2025年03月13日
星期四
設(shè)為首頁
|
加入收藏
搜索
4月，撤縣設(shè)市再次大規(guī)模開閘，陜西、浙江、湖南、四川等省陸續(xù)發(fā)布了縣設(shè)市消息。4月10日，神木縣設(shè)立縣級(jí)市獲批，11日玉環(huán)縣設(shè)市獲批，12日寧鄉(xiāng)縣、隆昌縣設(shè)市均獲批。
“此輪大規(guī)模縣改市，實(shí)際是為了給一些過去已經(jīng)成長為市的縣正名，順應(yīng)了城市化發(fā)展、人口分流的需要，中國需要相當(dāng)數(shù)量的市。”4月20日，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院“大部門體制改革研究”課題組專家賈義猛告訴記者，在政府的功能定位上，縣多是以農(nóng)業(yè)為主，市則以非農(nóng)業(yè)為主，市比縣享有更多的權(quán)力，更有優(yōu)勢。
“撤縣設(shè)市不是地方官員一廂情愿的，只有達(dá)到硬性指標(biāo)，才構(gòu)成撤縣設(shè)市的條件，對(duì)GDP水平、一二三產(chǎn)業(yè)比重、人口密度、非農(nóng)業(yè)人口達(dá)到城市化的標(biāo)準(zhǔn)等都有嚴(yán)格的規(guī)定。” 4月20日，中國行政體制改革研究會(huì)副會(huì)長汪玉凱在接受記者采訪時(shí)稱，市管縣不是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，只是到今天它的弊病暴露出來了，“最明顯的是有的市管縣變成了市卡縣、市壓縣，進(jìn)而影響縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展”。
據(jù)汪玉凱介紹，最近這十年，有很多的縣達(dá)到了設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，因此申請(qǐng)撤縣設(shè)市的越來越多了。“過去撤縣設(shè)市控制比較嚴(yán)，今天同樣也不能降低指標(biāo)。”汪玉凱稱。
撤縣設(shè)市提速
從4月10日至今，浙江玉環(huán)、河北平泉、四川隆昌、湖南寧鄉(xiāng)、陜西神木和貴州盤縣撤縣設(shè)市相繼獲批。這是撤縣設(shè)市自1997年暫停之后再次“開閘”審批。
所謂撤縣設(shè)市，指將符合條件的縣提升為縣級(jí)市，由省直接管轄。據(jù)賈義猛介紹，這項(xiàng)改革由來已久，1986年民政部規(guī)定設(shè)置市的建制標(biāo)準(zhǔn)。1993年民政部對(duì)撤縣設(shè)市有了更詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)，包括細(xì)化了人口、GDP、財(cái)政收入等指標(biāo)，隨即迎來一波撤縣設(shè)市的熱潮。
到1997年國務(wù)院決定“暫停審批縣改市”，直到2010年2月官方才提出，把人口、經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、稅收及城市建設(shè)達(dá)到一定規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)的縣，適度改設(shè)為市。2013年11月，十八屆三中全會(huì)《決定》明確提出：完善設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格審批程序，對(duì)具備條件的縣可有序改市。2014年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》再次提道，“完善設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格審批程序，對(duì)具備條件的縣可有序改市。”
今年全國兩會(huì)上，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告中將“支持中小城市和特色小城鎮(zhèn)發(fā)展，推動(dòng)一批具備條件的縣和特大鎮(zhèn)有序設(shè)市，發(fā)揮城市群輻射帶動(dòng)作用”列入2017年重點(diǎn)工作任務(wù)。賈義猛說，此次再度開閘撤縣設(shè)市的審批，既是十八大以來的新型城鎮(zhèn)化政策推動(dòng)所致，也是順應(yīng)中國城市化發(fā)展的需要。
事實(shí)上，除已公布的，正沖刺撤縣設(shè)市的縣還有很多。
記者從四川有關(guān)部門獲悉，四川省內(nèi)就有多個(gè)正在沖刺撤縣設(shè)市，包括瀘州市合江縣、阿壩州九寨溝縣、涼山州會(huì)理縣、遂寧市射洪縣、綿陽市三臺(tái)縣、南充市南部縣等。
除了四川，2017年初多個(gè)省提出加快撤縣設(shè)市的步伐，包括陜西、湖南、青海、江西等省。青海省提出今年將加快共和縣、同仁縣等8個(gè)縣的撤縣設(shè)市工作，安徽有17個(gè)縣明確提出努力撤縣設(shè)市(區(qū))，江西省今年3月提到鄱陽實(shí)施撤縣設(shè)市。
撤縣設(shè)市政策在2013年開始松動(dòng)。這一年，吉林扶余、云南彌勒、青海玉樹獲批撤縣設(shè)市。2014年僅有云南香格里拉獲批撤縣設(shè)市；2015年四川康定、廣西靖西、云南騰沖、四川馬爾康、黑龍江東寧依次獲批；2016年，黑龍江撫遠(yuǎn)、江西廬山、云南瀘水依次獲批。相比之下，撤縣設(shè)市今年算是大規(guī)模開閘，截至4月20日已披露的縣改市多達(dá)6個(gè)。
“撤縣設(shè)市是指遵循經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的規(guī)律和趨勢，將符合條件的縣制改為市制。”賈義猛認(rèn)為，既要看到在快速城市化的發(fā)展背景下，確實(shí)存在傳統(tǒng)縣制無法更好地滿足現(xiàn)代城市治理的客觀需求，進(jìn)而需要有序、適時(shí)調(diào)整改縣為市；同時(shí)也要充分認(rèn)識(shí)到“縣制縣政”是在中國長期歷史發(fā)展過程中的穩(wěn)定性和成熟性應(yīng)得到充分認(rèn)識(shí)和確認(rèn)，在城市化綜合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件并不具備的情況下，不可盲目追求和攀比撤縣設(shè)市。
嚴(yán)防一哄而上
早在1981年的政府工作報(bào)告中就提出：“以大中城市為依托，形成各類經(jīng)濟(jì)中心，組織合理的經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)。”很快，僅在1983年，就有31個(gè)縣域改為縣級(jí)市，新設(shè)了7個(gè)縣級(jí)市。從1983年到1986年，是撤縣設(shè)市第一波高潮。
1993年5月，國務(wù)院同意修改撤縣設(shè)市的標(biāo)準(zhǔn)，明確了適用范圍、人口總數(shù)、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)等。此時(shí)，縣改市正式進(jìn)入井噴期。1997年國務(wù)院再次叫停審批縣改市。但距今最近的一份標(biāo)準(zhǔn)是1993年公布的，新的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)至今未出。
“過去，很多地方城市化進(jìn)程主要以撤縣設(shè)市、設(shè)區(qū)來實(shí)現(xiàn)。”汪玉凱表示，撤縣設(shè)市、設(shè)區(qū)的確能為中心城市營造更廣闊的發(fā)展空間，可以協(xié)調(diào)城市與周邊縣（市）的建設(shè)和規(guī)劃等，利好產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，助推當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。
“撤縣設(shè)市、設(shè)區(qū)是地方政府權(quán)力關(guān)系的一次大調(diào)整。”民政部區(qū)劃地名研究所原副所長浦善新曾透露，縣級(jí)政府對(duì)于撤縣設(shè)市有更大的沖動(dòng)，但撤縣設(shè)區(qū)則是地級(jí)市做大城區(qū)人口和經(jīng)濟(jì)總量的迫切要求，因此不少縣是不愿意的。浦善新稱，從法律上來講，縣和市轄區(qū)都是一級(jí)政府，但兩者的權(quán)力是不一樣的，市轄區(qū)很多權(quán)力上收到了地級(jí)市。
“相比之下，縣設(shè)市對(duì)一個(gè)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展無疑帶來正面影響。”賈義猛說，政府的職能機(jī)構(gòu)調(diào)整、戶籍改革、公共服務(wù)均等化和一體化，都是縣設(shè)市后要考慮的問題。“不管現(xiàn)在的縣改市（區(qū)），還是未來的鎮(zhèn)改市，都要堅(jiān)持成熟一個(gè)、批復(fù)一個(gè)，科學(xué)有序地批復(fù)，嚴(yán)防城市空心化。”賈義猛說。
對(duì)撤縣設(shè)市擔(dān)心的還有國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授馮俏彬。馮俏彬表示，一旦撤縣設(shè)市放開后，各地對(duì)撤縣設(shè)市的一哄而上，20多年前的“假性城市化”、亂占耕地、權(quán)力尋租等諸多問題就會(huì)重蹈覆轍，“這是撤縣設(shè)市應(yīng)當(dāng)盡力避免的問題”。
表達(dá)類似觀點(diǎn)的還有同策咨詢研究部總監(jiān)張宏偉。他表示，盡管撤縣設(shè)市有利于精簡機(jī)構(gòu)，合理配置地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)資源，但更要高度重視帶來的諸多問題，如土地財(cái)政、大規(guī)模造城等。“這方面我們有過慘重的教訓(xùn)。”賈義猛堅(jiān)持認(rèn)為，一個(gè)縣該撤縣設(shè)市還是設(shè)區(qū)，應(yīng)該由當(dāng)?shù)氐某鞘谢胶徒?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等客觀因素決定，而不能是以一部分官員的意志為轉(zhuǎn)移，做到不超前也不滯后。
