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2025年03月13日
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張英洪：北京市農村經濟研究中心研究員、法學博士、中國國際城市化發展戰略研究委員會鄉村建設專委會副主任
今年中央一號文件提出以推進農業供給側結構性改革作為主線做好“三農”工作。農業供給側結構性改革的內容非常豐富，涉及到“三農”領域的方方面面。“三農”是全面建成小康社會的短板，農民權利是短板中的短板，加強農民基本權利的供給，既是推進農業供給側結構性改革的重要內容，也是解決“三農”問題的根本要求，更是推進國家治理體系和治理能力現代化、實現中華民族偉大復興中國夢的內在需要，應當圍繞產權、人權、治權這三個關鍵性權利加強制度供給，不斷深化改革。
一是要圍繞農民的產權深化改革。就是要改革農村集體所有制，探索農村集體所有制的有效實現形式，推進農村集體產權制度改革，賦予和保護農民的財產權利。
孟子說：“有恒產者有恒心，無恒產者無恒心。”財產權制度是一個國家最重要的基礎性制度之一，是社會主義市場經濟的基石。秘魯經濟學家德·索托在《資本的秘密》一書中揭示，發展中國家貧窮的重要原因是沒能把資產轉化成為資本，缺乏財產權的表達機制。同樣道理，我國“三農”問題的重要原因之一，也就是沒有將農村巨額的集體資產轉化為農民的財產權利。
我國農民擁有的集體資產包括集體土地等資源性資產、參與市場交易的經營性資產、用于社區公共服務的非經營性資產三大類。根據第二次全國土地調查，以2009年12月31日為標準時點匯總調查數據顯示，我國農村集體土地總面積為66.9億畝，其中農用地55.3億畝、建設用地3.1億畝。據農業部數據顯示，全國農村集體經濟組織賬面資產（不包括資源性資產）總額為2.86萬億元，村均493.6萬元。另據國務院發展研究中心農村經濟研究部課題組研究，2012年我國農村凈資產達127萬億元，其中所有權屬于集體的為87.35萬億元，占68.62%。這么巨額的集體資產如果依法轉化為農民的財產權利，將不僅使我國農民農村的面貌發生巨大的變化，也必將使我們國家的面貌發生巨大的變化。上個世紀50年代在計劃經濟背景下建立起來的農村集體所有制，需要在社會主義市場經濟條件下進行相應改革，以建立適應時代發展需要的歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農村集體產權制度。
圍繞農民的產權深化改革，有兩個基本的改革路徑：一個是要推進農村集體產權制度改革，賦予農民更加充分的財產權利。之所以要賦予農民更加充分的財產權利，是因為長期以來農民對集體資產缺乏占有、使用、收益和處分的完整權能，這嚴重限制了農民的財產和財產性收入，也阻礙了社會主義市場經濟的健康發展。
另一個是要落實全面依法治國方略，保護農民正當合法的財產權利。之所以要保護農民正當合法的財產權利，是因為在市場化和城鎮化進程中，一些地方非法強征強拆，嚴重侵害了農民的承包地、宅基地以及房屋等財產權利。最近發生的地方當政者侵害農民產權的典型案件，就是2016年12月6日發生的江西省資溪縣副縣長吳輝文帶領數十人強行推倒該縣鶴城鎮瀘聲村村民徐曉洪剛建起的房屋事件。這種不受制約的地方公權力的濫用，對農民的產權構成了現實的危險，是法治中國建設的重大障礙。
新時期，要把加強對農民產權的保護作為實現中華民族偉大復興的戰略性舉措，切實從中華優秀傳統文化以及當代世界優秀文化中吸取產權保護的智慧營養和成功經驗，將農民產權的保護提高到一個嶄新的水平。
二是要圍繞農民的人權深化改革。就是要破除城鄉二元體制，統籌城鄉發展，推進城鄉發展一體化，維護和發展農民應當享有的各項平等權利。
平等是現代政治的核心價值之一，也是我國社會主義核心價值觀的重要內容。農民的人權就是農民應當享有的基本權利和自由。在我國憲法中，公民的基本權利是平等的。上個世紀50年代開始建立起來的城鄉二元體制的最大弊端，就是從體制上限制了憲法賦予農民的基本權利，特別是限制乃至剝奪了農民應當享有的一系列平等權利。在城鄉二元體制中，農民的社會保障權利、自由遷徙權利等基本權利被限制和剝奪了。城鄉居民之間的權利不平等，城鄉要素不能平等交換，構成了“三農”問題的重要體制根源。新時期解決“三農”問題的一條基本路徑，就是著眼于賦予和保障農民與市民享有平等的基本權利，加快破除城鄉二元結構，改革城鄉二元體制，加快實現城鄉基本公共服務均等化，推進城鄉一體化，實現權利平等、規則平等、機會平等。
圍繞農民的人權深化改革，有三條基本的政策取向：
（一）是加快實現城鄉基本公共服務均等化。城鄉基本公共服務均等化，實質上就是要讓廣大農民與城市市民一樣平等享有醫療衛生、養老保障、教育文化等基本公共服務，實現城鄉居民在基本公共服務上的權利平等。
（二）是實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。讓進入城鎮就業生活的億萬農民工在城鎮平等享有基本公服，實現農民工市民化，是以人為核心的新型城鎮化的根本要求，也是確保進城就業生活的農民工與城鎮居民平等享有基本公共服務的重大政策制度安排。居住證制度以及特大城市的積分落戶制度，為包括農民工在內的外來人口市民化提供了政策通道。
（三）是加快推進戶籍制度改革。2014年7月，《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》發布后，到2016年9月，全國31個省市自治區都出臺了戶籍制度改革政策。新的戶籍制度改革政策明確取消農業戶口與非農業戶口性質區分，統一登記為“居民戶口”。隨著城鄉統一的居民戶口制度的建立，我國自1958年開始建立的城鄉二元戶籍制度將成為歷史。這是破除城鄉二元戶籍制度的重要政策制度成果，是我國城鄉發展一體化的重要里程碑。要加快推進戶籍制度改革以及居住證制度的實施，使城鄉居民在戶籍身份上的平等權利完全實現。
三是要圍繞農民的治權深化改革。就是要建立健全現代國家和鄉村社會的治理規則，推進治理現代化，尊重和實現農民當家作主的各項民主權利，也就是維護和實現農民依法參與國家和社會公共事務的治理權。
亞里士多德認為人是天生的政治動物，天然要參與公共生活。治權就是參與公共事務治理的權力。農民的治權就是農民參與公共事務管理的權力。現代國家的一個基本特點就是民眾更廣泛地參與公共生活的治理。人民當家作主是中國特色社會主義民主的本質與核心。習近平總書記指出：“我們要堅持國家一切權力屬于人民，既保證人民依法實行民主選舉，也保證人民依法實行民主決策、民主管理、民主監督。”堅持人民當家作主，就是要保障和實現人民對國家事務、社會事務、經濟和文化事業的管理和治理。
圍繞農民的治權深化改革，有兩個基本層面的改革路徑：一個是參與國家層面各項公共事務的治理，另一個是參與社區層面各項公共事務的治理。通過這兩個基本層面的參與式治理，保障和實現農民當家作主，依法行使治理權。
農民在參與國家層面各項公共事務治理的方式上，就是通過選舉各級人大代表，分別在全國和地方各級人民代表大會上依法行使民主治理權；被推舉為各級政協委員的農民，分別在全國政協和地方各級政協行使參政議政的權力。2013年1月，第十二屆全國人大代表選舉產生的2987名代表，是2010年選舉法修改后我國首次實行城鄉按相同人口比例選舉全國人大代表，改變了長期以來城鄉按不同比例選舉全國人大代表的不平等局面。
農民在參與社區層面各項公共事務治理的方式上，主要是通過村民自治的方式參與村莊公共事務的治理。自1981年廣西合寨村開創村民自治的新治理實踐30多年來，基層民主自治已確立為我國的基本政治制度，廣大農民通過村民自治這個制度化的渠道，依法行使民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的權力，在村莊公共事務治理中發揮了積極作用。但不必諱言，我國農民在參與國家層面以及社區層面各項公共事務的治理上，還存在許多矛盾和問題，還有很大的改革余地和發展空間。如何賦予和保障農民依法組織起來，充分參與公共生活，依法行使公共事務的治理權，需要不斷深化政治體制改革，大力推動政治建設和政治發展，以不斷拓展和實現農民廣泛參與國家公共事務、參與社區公共事務的治理權，真正實現農民當家作主。
習近平總書記明確提出要通過改革給人民群眾帶來更多的獲得感。推進農業供給側結構性改革，就是要給廣大農民群眾帶來更多的獲得感，就是要賦予和保障農民更加充分而有保障的產權、人權、治權，就是要緊緊圍繞農民的產權、人權、治權這三個關鍵性權利，全面深化改革，加強制度建設和供給。這三個關鍵性權利歸結起來一句話，就是要維護和發展農民的基本權利。
