破解農民工就業困局：城市化與新農村建設并舉
文/盛來運
受國際金融危機加劇、國內經濟增長放緩等多種因素影響，2008年下半年以來，我國大部分地區都出現了農民工回流現象。特別是進入第四季度后，農民工回鄉提前，回流速度加快，規模擴大。農民工大量返鄉，凸顯了國際金融危機對我國實體經濟的影響，也打亂了我國城市化進程。許多農民工在困惑：是留在城市繼續尋找新的就業機會？還是回鄉務農？一些地方政府也很困惑：是繼續鼓勵農民進城務工？還是把已經回鄉的農民工留在當地以減輕城市就業壓力？這個問題需要站在城市化和城鄉統籌的戰略高度深入思考和把握。
國際金融危機加劇了農民工回流
改革開放以來，農村勞動力外出規模在不斷擴大，外出就業已成為我國農民就業的一種重要方式。根據國家統計局的調查，2008年全國農民工總量為2.25億人，其中在本鄉鎮以外就業的農民工總量已達1.4億人，占農村從業勞動力的1/4，占城市產業工人的1/2，他們廣泛分布在國民經濟的各行各業。目前制造業從業人員的55%、建筑業和采掘業從業人員的80%、服務業從業人員的60%是農民工。大量外來農民工以其年輕的體力、勤勞的智慧、低廉的工資和默默的奉獻支撐了城市和制造業的發展，支持了宏觀經濟持續增長和傳統農業的改造，也帶動了城鄉資本的大流動、大組合，加快了城鄉一體化進程，對我國的現代化產生了重大影響。
然而，對于絕大多數農民工來說，他們不能長期留居城市，不得不在城市和農村之間輾轉反復。根據國家統計局農村住戶調查，通常有45%左右的外出農民工要返鄉過節。近年來由于春運期間一票難求和交通成本增加，一部分農民工選擇了其他時間回家，因此，最近幾年農民工在春節期間返鄉的比重有下降的趨勢。但是2008年突如其來的國際金融危機打亂了農民工正常的返鄉節奏，這一年農民工返鄉的比重明顯增加。根據國家統計局的調查，2008年春節前返鄉的農民工總人數高達7000萬人左右，占外出農民工的50%左右。當然，其中大部分是正常回家過節的農民工，如果扣除正常返鄉的農民工，受國際金融危機影響而下崗或失業的農民工數量至少在1000萬人以上。
為了準確判斷國際金融危機對農民工就業形勢的影響，國家統計局在2008年11月份在河南、安徽、四川、湖南和湖北5個農民工輸出大省組織了農民工返鄉情況專項調查。調查結果顯示：（1）5個輸出大省在2008年11月份提前返鄉的農民工數量達450萬人左右，占5省外出務工人數的6.5%。（2）從長三角、珠三角等地返回的農民工人數較多，占返鄉農民工的40%以上。（3）從事制造業和建筑業返鄉的農民工人數較多，估計在60%以上。（4）返鄉時間提前。一般來說，農民返鄉時間多在春節前后的10天以內，而從調查結果看，2008年農民工返鄉的啟動時間至少提前了1個多月，長的達到90天以上。（5）一成至二成的返鄉農民工工資沒有完全兌現。這些結果說明，受國際金融危機的影響，沿海等發達地區的外向型經濟確實受到了外需驟減的打擊，一些企業開工不足，造成部分農民工提前返鄉。臨近春節前，國家統計局又組織了一次全國大規模的農民工抽樣調查，調查結果再次證實，國內外宏觀經濟形勢的急劇變化，確實對農民工就業形勢產生了不利影響。雖然尚未形成大規模的農民工回流潮，但情況不容樂觀。為此，黨中央、國務院高度重視，專門制定下發了《關于做好當前農民工工作的若干政策意見》，要求各地充分認識做好農民工工作的重要性，積極主動地解決農民工下崗失業問題。
農民工回流的根源是城鄉分割的二元結構
雖然國際金融危機對我國宏觀經濟發展產生了較大的影響，并且加大了農民工回流規模，但是，這不是造成農民工回流或返鄉的根本原因。在沒有國際金融危機之前，我國農民工回流現象就一直存在。事實上這也正是我國農村勞動力流動轉移不同于國際上一般規律的地方。
國際上多數國家農村勞動力流動和遷移的過程基本上是統一的，農村勞動力一旦流入城市，就自動獲得了城市居民身份，農村勞動力的流動過程是：外出→留城。而我國農村勞動力流動的過程是不一樣的，勞動力進城打工不一定能在城市留下來，中間要經過多次回流，輾轉反復。勞動力流動的過程是：外出→回流→留城，中間至少要經過3個環節，才能順利完成一個勞動力的遷移過程。外出－回流－再進城，是目前中國多數農民工正在年復一年重復著的人生軌跡，它包含了太多的故事和辛酸，也充滿了太多的無奈和希望。因此，我國農村勞動力流動和轉移實際上走了一條與國際上一般勞動力遷移過程完全不一樣的道路：即有流動無轉移或轉移很少，勞動力流動的過程是分割的。為什么我國農村勞動力流動過程是分割的？為什么絕大多數農民工不得不像候鳥一樣來回遷徙？問題的根源是不合理的城鄉二元結構。
加快城市化有利于消除城鄉二元結構
根據經典人口遷移理論，城鄉二元結構的差異導致了人口遷移，遷移加快了城鎮化；城市現代部門由于吸收了大量農村廉價勞動力而不斷擴張，結果加快了農村勞動力的轉移和二元結構的轉換，加快了宏觀經濟的發展。因此，要追求經濟社會發展和消除城鄉二元結構，就要加快人口遷移和城市化。特別是在目前外需受阻、經濟下滑的情況下，更要阻止農民工的大量回流，通過加快城市化步伐，擴大內需，推動經濟增長。
加快農村勞動力和人口向城市轉移，推動中國城市化的進程，在當前及今后一個時期顯得尤其重要。一是保持宏觀經濟持續快速增長的需要。與同等發達水平的國家相比，我國第三產業還有較大的成長空間。第三產業發展相對滯后，主要是因為城市化相對滯后造成的，這嚴重影響了工業化的效率。因此，要保持第二產業和第三產業繼續較快的發展，就必須加快城市化和城市經濟的發展。二是農村勞動力和人口戰略轉移的需要。到2020年，如果要實現全面小康目標，按55%的保守城鎮化率（仍低于世界平均水平和同等發展水平國家的平均水平）計算，并考慮人口自然增長等因素，那么屆時將有近兩億農村人口轉移為城鎮人口。如何妥善安置這些必須轉移的人口？這是一大難題。三是促進農民收入穩定增長的需要。受耕地等農業資源的稀缺性限制，農業收入增長潛力不大，并且不穩定；農民收入增長將越來越依靠非農收入和工資性收入增長，依靠農民外出打工。因此，今后要保障農民收入穩定增長，就必須發展非農產業和城市化，必須加快農村勞動力流動轉移，必須有計劃地減少農村人口。四是保障糧食安全的需要。在耕地資源受限制的情況下，糧食產量的提高將主要依靠耕地利用效率的提高，農村人口向城市轉移，有利于耕地的規模經營和集約經營。五是縮小城鄉差距統籌城鄉發展的需要。目前，我國城鄉居民的收入差距已由改革之初不到2∶1，擴大到目前的3.4∶1，達到建國以來的最高水平。應積極創造條件逐步放開對農村人口進城的限制，以利于經濟持續穩定增長，促進社會和諧和穩定。
確立以促進農民工就業為目標的城鄉統籌政策
經過30年的改革開放，我國從總體上已進入工業化的中期階段，工業化必然帶動城市化，客觀上要求加快農村勞動力流動和遷移過程的統一。這既是建設現代農業、促進農民增收和推進社會主義新農村建設的需要，也是保持國民經濟持續快速增長、縮小城鄉差距和實現城鄉統籌發展的需要。因此，今后要在發展戰略上必須高度重視加快農村勞動力流動轉移和城鎮化；在政策布局上，緊緊圍繞加快農民工流動轉移這一主線，統籌城鄉發展。一方面，從戶口管理制度、城市住房制度、社會保障體系、維權工作、基礎設施等方面改革創新城市政策體系，為農民工進城營造良好的發展環境；另一方面，多管齊下加大新農村建設力度，為返鄉農民工就業創造條件。
第一，堅定不移地改革城鄉分割的戶口管理制度，清除勞動力遷移的制度性障礙。改革的難點是剝離戶口制度背后的城市偏向性的各種福利制度，改革的目標是建立城鄉統一的戶口登記制度，使外來農民工在就業、社會保障、獲得公共服務等方面能夠享受到與城市居民同等的權利。
第二，改革城市住房制度，加快建立面向包括農民工在內的低收入階層的經濟適用房和廉租房制度。為此，一要做好城市發展規劃，增加住房建設投入，建設一批面向農民工的經濟適用房和廉租房；二要允許就業穩定的農民工購買經濟適用房；三要改造城市中已經存在“民工村”，盡可能防止城市“貧民窟”現象膨脹；四是以大中城市城鄉接合部為依托建設一批基礎設施比較齊全的外來人口居住社區，為剛進城的農民提供周轉房。農民工住房政策比較復雜，對這個問題考慮得越早，就會越主動。
第三，建立覆蓋農民工的社會保障體系。針對農民工收入低且就業不穩定的特點，建立適應農民工特點的低交費、低水平、廣覆蓋、安全接轉和可持續的社會保障制度。
第四，加大對農民工的維權工作力度。要建立健全勞動用工制度，維護農民工勞動權益。
第五，加快城市基礎設施建設，特別是要加大小城鎮建設和發展的力度。政府要把小城鎮發展作為一項大的發展戰略納入國家和各地發展規劃，加大對小城鎮基礎設施的投入力度，運用市場機制，調動社會投資的積極性，建立可持續的小城鎮基礎設施投入和管理體制。
第六，大力發展農村教育事業，加大對現有農村勞動力和農民工的培訓力度，用10年的時間培養出一代有文化有技術的新人。這應是今后新農村建設的核心內容。首先要高度重視對40歲以下尤其是25歲以下青年勞動力的教育和培訓工作；其次要對農村學齡兒童實行強制性9年制義務教育，鼓勵完成高中教育。再其次是加大農民工技術培訓力度，切實提高農民工的人力資本。
第七，加大農村基礎設施投入，重點是實現“村村通”工程。建議將資金重點用在通電和通廣播電視工程上，因為這有利于促進農村人口觀念的轉變和人力資本的提高，有利于推動農村勞動力流動。
第八，完善農村土地制度，建立和規范土地使用權流轉機制。 一要重視和維護農民土地所有權，不得隨意征用和侵占農民土地；二要積極探索和建立土地使用權有償流轉機制，要鼓勵土地流動和轉包，特別是要鼓勵那些有意留在城市的農民工及家人放棄土地經營權并獲得相應的補償；三要積極探索和建立農村人口進城宅基地置換制度，降低農民在城市置房的成本和遷移成本。
第九，因地制宜地做好村鎮發展規劃，允許農民到就近的集鎮建房。在新農村建設中，要注意防止兩種傾向：一是借村莊整治為名，大搞大拆大建，強迫農民集中居住；另一種傾向是放任農民自行建房，這雖然不違背農民意愿，但也不負責任。因此，對農民建房要給予正確引導。房屋問題是一個大問題，既涉及農民收入和消費，又涉及到是否有利于農村勞動力流動轉移和推動經濟增長，值得引起政府的高度重視和關心。
第十，促進返鄉農民工再就業。各地政府應對返鄉農民工再就業進行分類指導，及時出臺相應的就業扶持政策，如稅收減免或低息貸款等，為其在當地就業創造條件。特別要加強對農民的金融支持，建立和完善農村信貸和保險體系。根據新經濟遷移理論，增加農村投入，發展農村金融，改善農村市場流動性，是緩解和調控城鄉勞動力流動的重要手段。
總之，我國的改革和發展到了一個十字路口：是繼續把大量的人口滯留在農村，還是把他們轉移到城市？這將決定和產生兩種不同的發展戰略，決定兩種不同的命運。加快農民工進城，不僅是解決“三農”問題的根本途徑，也是統籌城鄉發展的根本途徑，更是保持宏觀經濟持續發展的根本途徑。只有越來越多的農民變成市民，農業生產率才能提高，農業作為一個產業部門才有可能擺脫弱勢地位；工業化和城市化過程中的農民工遷移和留城過程才能和諧統一，城鄉二元結構才能最終得以解決。因此，當前絕不能因為宏觀經濟形勢不好、城市就業壓力加大，就把農民工趕回家，更不能懷疑加快推進城市化的正確性和信心。要堅定不移地推動農村勞動力向城市流動，堅定不移地為農民遷移進城創造條件，這是建設現代農業和社會主義新農村，實現城鄉統籌的根本途徑。 （來源：中國信息報）
