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2025年03月13日
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今天，霧霾已是全球公害之一。霧霾襲來之際，無論生活在何處，都會(huì)感同身受——眼前灰蒙蒙的一片，呼吸不暢、心情陰郁，由其帶來的危害防不勝防。可以說，霧霾已大大影響了你我他的生活質(zhì)量，與全球可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)相悖。所幸的是，各國對此高度重視，而全球治理的思路正浮出水面——
霧霾已是全球性難題
世界衛(wèi)生組織（WHO）2016年5月12日公布了有關(guān)世界主要城市大氣環(huán)境的統(tǒng)計(jì)結(jié)果。WHO指出，全球一些城市的大氣污染正快速惡化，達(dá)到了“災(zāi)難”水平，尤其是中低收入國家和地區(qū)。
目前，世界衛(wèi)生組織針對PM2.5設(shè)定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)值是每立方米大氣年平均10微克，PM10為每立方米大氣年平均20微克。在對全球103個(gè)國家和地區(qū)共3000多個(gè)城市的PM2.5和PM10數(shù)據(jù)進(jìn)行分析后，世衛(wèi)組織認(rèn)為，達(dá)標(biāo)城市的人口僅占樣本總?cè)丝诘?6%。
報(bào)告還顯示，全球空氣質(zhì)量最好的十大城市集中在歐美，而全球PM2.5最高的10個(gè)城市集中在亞洲和中東地區(qū)。即便在較富裕國家中，不達(dá)標(biāo)的城市也占56%。
印度首都新德里的霧霾在全球大城市中最為糟糕，PM2.5數(shù)值有時(shí)接近1000。過去三年里，新德里房價(jià)甚至下跌了21.7%。孟買、開羅等城市的空氣污染超標(biāo)也高達(dá)5倍。
蒙古國的空氣污染也十分嚴(yán)重，由于超負(fù)荷工作的發(fā)電廠向空氣中噴吐滾滾煙塵，首都烏蘭巴托一處棚戶區(qū)的PM2.5水平在2016年12月16日一度升至每立方米1985微克。為了鼓勵(lì)居民使用電熱器取暖降低污染，蒙古國政府2016年12月23日表示，2017年1月1日起將不再征收夜間電費(fèi)。
發(fā)達(dá)國家中也能聽到霧霾警報(bào)之聲。據(jù)德國媒體報(bào)道，2016年12月29日，西班牙啟動(dòng)首例機(jī)動(dòng)車限行。馬德里當(dāng)局當(dāng)天向市民發(fā)出空氣重度污染的預(yù)警。馬德里市將霧霾預(yù)警調(diào)至第二高的級別，即三級預(yù)警，并決定啟動(dòng)機(jī)動(dòng)車單雙號限行措施。馬德里市有320萬人口，約180萬輛機(jī)動(dòng)車，時(shí)常被惡劣的空氣質(zhì)量困擾。
2016年11月底開始，法國巴黎出現(xiàn)了“10年來最嚴(yán)重的空氣污染”，霧霾在12月內(nèi)三襲巴黎，政府決定在巴黎及其周邊地區(qū)采取機(jī)動(dòng)車單雙號限行、限速等緊急措施。歷史上，巴黎僅在1997年10月、2014年3月、2015年3月和2016年12月初動(dòng)用過“限號出行”的手段。
美國國家航空航天局（NASA）通過高解析度全球空氣品質(zhì)指標(biāo)衛(wèi)星地圖，追蹤了過去10年全世界不同地區(qū)195個(gè)城市的空氣污染趨勢。從NASA用2005年至2014年數(shù)據(jù)制作發(fā)布的全球霧霾分布圖中可以看到，美國和歐洲的情況相對較好，而亞洲多國遭霧霾籠罩令人震驚。
戳中經(jīng)濟(jì)增長的痛點(diǎn)
國際社會(huì)已開始關(guān)注霧霾。但是，全球經(jīng)濟(jì)增長仍然很慢，發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體增速也未止跌回升，治理空氣污染會(huì)不會(huì)影響經(jīng)濟(jì)增長？
長期以來，先污染后治理似乎成為一些發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的不二選擇，霧霾的存在，也好像有了十分合理的詮釋。不能犧牲經(jīng)濟(jì)增長速度，不能犧牲落后產(chǎn)業(yè)，成為放慢治理腳步最有說服力的理由。那么，空氣污染和經(jīng)濟(jì)增長究竟有什么關(guān)系？要治理霧霾是不是必然會(huì)影響到經(jīng)濟(jì)增長，意味著經(jīng)濟(jì)增長必然放慢？
有觀點(diǎn)認(rèn)為，一個(gè)深受霧霾影響的經(jīng)濟(jì)體，光從宏觀上進(jìn)行經(jīng)濟(jì)速度控制，會(huì)造成經(jīng)濟(jì)增速大幅放緩，而要從微觀上控制，涉及大大小小的地方利益、部門利益以及機(jī)構(gòu)利益，相關(guān)實(shí)施成本很可能會(huì)迅速上升，短期內(nèi)實(shí)行起來困難。
但是，北京大學(xué)國家發(fā)展研究院名譽(yù)院長林毅夫曾在2015年一次會(huì)議上表達(dá)了完全不同的觀點(diǎn)。他認(rèn)為，人們有很多似是而非的誤區(qū)，比如在講到霧霾問題時(shí)，認(rèn)為霧霾嚴(yán)重的原因是經(jīng)濟(jì)增長快，放慢經(jīng)濟(jì)增速可以換取環(huán)境改善。林毅夫說：“不能說經(jīng)濟(jì)增長的速度跟環(huán)境沒關(guān)系，但這不是根本問題。環(huán)境污染跟發(fā)展結(jié)構(gòu)有關(guān)系。”林毅夫說，在老牌工業(yè)化國家，如英國、德國、美國，當(dāng)他們處于我們這個(gè)發(fā)展階段的時(shí)候環(huán)境也很差。新工業(yè)化國家，如日本、韓國，在這個(gè)發(fā)展階段的時(shí)候環(huán)境也很差，因?yàn)檫@是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)造成的。在他看來，“我們還有一個(gè)不利的因素，能源結(jié)構(gòu)以煤炭為主，再加上地方監(jiān)管不力，這三個(gè)因素疊加導(dǎo)致環(huán)境惡化”。
事實(shí)上，回顧發(fā)達(dá)國家的歷程，可以找到一些蛛絲馬跡。經(jīng)濟(jì)增長和空氣污染以及霧霾的產(chǎn)生有一定關(guān)系，但并非絕對而唯一的正相關(guān)關(guān)系。
在1955年以后的10年里，日本經(jīng)濟(jì)平均增長率達(dá)到9.2%。在此期間日本的火力發(fā)電、石油石化和鋼鐵等重污染產(chǎn)業(yè)，都是作為引領(lǐng)其他產(chǎn)業(yè)起飛的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)。日本對石油化工、電子、汽車等大量投資，促使各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)均超過戰(zhàn)前水平。
在霧霾的治理過程中，到上世紀(jì)60年代末，日本淘汰了約30%的傳統(tǒng)工業(yè)，新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。1960年到1971年經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的十年間，日本經(jīng)濟(jì)平均增長率也超過了10%。日本是能源進(jìn)口國，日本從上世紀(jì)50年代起，利用廉價(jià)而充足的進(jìn)口原油調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，煤炭占能源消費(fèi)總量從50%下降到25%，對空氣污染的治理起到了積極作用。
美國整體經(jīng)濟(jì)增長率在上世紀(jì)40年代初達(dá)到15%以上，但在洛杉磯爆發(fā)光化學(xué)煙霧事件的歲月里，1952年和1955年美國經(jīng)濟(jì)增長速度僅為3.8%和7.1%。再觀察上世紀(jì)50年代的美國能源結(jié)構(gòu)，煤炭高達(dá)50.4％，石油與天然氣占43.8％，水電和核能僅占3.8％。
從上世紀(jì)五六十年代開始，美國采煤、有色金屬和鋼鐵業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)入需求下降、增長緩慢的階段。到了70年代，科技革命處于突破階段，帶動(dòng)了美國經(jīng)濟(jì)增長。由于石油作為能源來說，比煤炭具有許多優(yōu)點(diǎn)，從50年代初到70年代的大約20年中，石油與天然氣在美國能源中的比例迅速上升，到1970年達(dá)到76％，煤炭的比例降到26％。2015年，美國能源消費(fèi)總量中石油占36%，天然氣占29%，煤炭占16%，核能9%，各類可再生能源占10%。
英國的煙霧事件和經(jīng)濟(jì)增長水平之間的關(guān)系，也不是十分密切。從1952年英國倫敦?zé)熿F事件發(fā)生后，1956年、1957年和1962這幾年英國經(jīng)濟(jì)速度都在2%以下，嚴(yán)重的煙霧事件也在這些年份中再次發(fā)生。事實(shí)上，英國經(jīng)濟(jì)當(dāng)時(shí)處于衰落之中，一直沒有擺脫“英國病”的魔咒，整體經(jīng)濟(jì)增速并不快。到了2014年，英國能源消費(fèi)中，石油和天然氣消費(fèi)占比均為34.4%，煤炭消費(fèi)僅為16.6%。
鏡鑒他國成功策略
把目光投向一些曾經(jīng)戰(zhàn)勝過大氣污染的國家，關(guān)注這些經(jīng)濟(jì)體在空氣污染方面走過的歷程。從它們的成功案例看，經(jīng)過努力，霾消霧散終有時(shí)。
在發(fā)達(dá)國家上百年的工業(yè)化歷程中，曾不斷出現(xiàn)大氣污染問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在英國倫敦?zé)熿F事件、美國洛杉磯煙霧事件、比利時(shí)馬斯河谷煙霧事件、美國多諾拉煙霧事件等世界八大污染事件中，有五個(gè)事件是工業(yè)煙氣、汽車尾氣等排放引起的空氣污染，另外三個(gè)事件也都是區(qū)域工業(yè)化高速發(fā)展導(dǎo)致的后果。
英國是世界上最早實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的國家，也是最早遇到環(huán)境污染事件的國家。
導(dǎo)致1952年倫敦?zé)熿F事件的直接原因，是燃煤產(chǎn)生的二氧化硫和粉塵污染，間接原因是始于當(dāng)年12月4日逆溫層造成的大氣污染物蓄積。這是比較典型的由于燃煤廢氣和天氣因素共同造成的環(huán)境災(zāi)害。此后的1956年、1957年和1962年，英國又連續(xù)發(fā)生了多達(dá)12次嚴(yán)重的煙霧事件。直到1965年后，有毒煙霧才從倫敦銷聲匿跡。
在治理方面，英國先后推出《清潔空氣法案》、《空氣污染控制法案》等，大力推動(dòng)天然氣取代煤炭，淘汰落后產(chǎn)業(yè)。到上世紀(jì)80年代，英國人又和汽車尾氣展開了控制排放的攻堅(jiān)戰(zhàn)。對于工業(yè)污染，英國政府通過迫使企業(yè)承擔(dān)排污造成的社會(huì)成本，刺激企業(yè)減少排污，研發(fā)環(huán)保技術(shù)。
上世紀(jì)40年代初，美國洛杉磯曾飽受光化學(xué)煙霧困擾。這種煙霧由汽車尾氣和工業(yè)設(shè)施排放氣體混合形成。
1952年和1955年，洛杉磯又發(fā)生光化學(xué)煙霧事件。上世紀(jì)60年代末，出現(xiàn)了催化式排氣凈化器，解決了汽油燃燒不完全的問題。10多年后，洛杉磯所有汽車基本全部安裝了凈化器。此舉是洛杉磯成功治理空氣污染的重要步驟。此外，洛杉磯還推廣更高的燃油效率標(biāo)準(zhǔn)、使用清潔發(fā)動(dòng)機(jī)等。技術(shù)進(jìn)步、政策嚴(yán)格，讓洛杉磯的空氣污染問題在很大程度上得到了解決。洛杉磯所在的加利福尼亞州，目前汽車尾氣中的污染物只有30多年前的1％。
日本進(jìn)行霧霾治理，是在付出慘重代價(jià)后啟動(dòng)的。
上世紀(jì)20年代，日本經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，鋼鐵業(yè)和采礦業(yè)帶來滾滾煙塵。
二戰(zhàn)后日本謀劃經(jīng)濟(jì)復(fù)興，再次優(yōu)先發(fā)展重化工業(yè)，以煤炭為主要能源。上世紀(jì)50年代，日本多地黑煙蔽日。然而，當(dāng)時(shí)的日本民眾甚至連大氣污染的概念都未曾形成。四日市哮喘事件就發(fā)生在這個(gè)時(shí)期，當(dāng)?shù)亟艘患沂S，因吸入含有硫化物的廢氣而導(dǎo)致呼吸疾病的居民，在1964年達(dá)到人口總數(shù)的3%。
上世紀(jì)50年代開始，日本各地居民要求行政部門關(guān)注大氣污染，四日市擴(kuò)大石企業(yè)化規(guī)模的計(jì)劃也被迫放棄。在民眾的反對遍及全國后，日本政府才正視這個(gè)問題的嚴(yán)重性。在之后的50年時(shí)間中，日本一直致力于控制兩大污染源——固定發(fā)生源工廠和移動(dòng)發(fā)生源汽車。
此外，上世紀(jì)60年代，因污染加劇，德國對環(huán)保問題日益重視，在法律及管理?xiàng)l例中就工業(yè)設(shè)施排放、燃料中鉛含量、大型燃燒設(shè)備排放等做出具體規(guī)定。一系列措施出臺后，大量工業(yè)企業(yè)不得不安裝煙氣洗滌設(shè)備，對燃料進(jìn)行脫硫處理……幾十年間，德國空氣質(zhì)量明顯改善。
法律約束與市場機(jī)制并重
空氣污染治理是一項(xiàng)大工程，涉及各方利益。從各國治理空氣污染的歷程來看，痛下治理決心后，需要采取各種政策措施，兼顧方方面面。
在治理過程中，各國都十分重視制定相關(guān)法律措施，制定嚴(yán)格統(tǒng)一的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。倫敦?zé)熿F事件令英國人痛下決心，開始整頓空氣污染，并催生出世界上第一部空氣污染防治法案《清潔空氣法》（1956年）。2007年，英國政府在《環(huán)境空氣質(zhì)量戰(zhàn)略》中又對PM2.5進(jìn)行了硬性約束。
為降低建筑能耗和污染，法國出臺了新版的《建筑節(jié)能法規(guī)》，從2013年1月起，對所有新申請的建筑必須符合年耗能的限制進(jìn)行大幅了調(diào)整。20世紀(jì)50年代，美國接連發(fā)生了多諾拉煙霧事件、洛杉磯光化學(xué)煙霧事件等。此后，美國聯(lián)邦政府相繼制定了《空氣污染控制法》、《清潔空氣法》、《機(jī)動(dòng)車空氣污染控制法》，通過法律約束來解決大氣環(huán)境污染問題。美國政府還根據(jù)情況不斷修訂上述法律，逐步提升控制標(biāo)準(zhǔn)。
此外，很多國家建立了明晰的空氣質(zhì)量國家戰(zhàn)略，制定可操作、可監(jiān)控的空氣達(dá)標(biāo)計(jì)劃。美國各州都有自己的空氣達(dá)標(biāo)計(jì)劃。如果未能有效執(zhí)行計(jì)劃，環(huán)保署將采取強(qiáng)制性措施，確保達(dá)到空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。
很多經(jīng)濟(jì)體的政府還利用市場機(jī)制，如稅收手段，調(diào)節(jié)能源消耗，降低污染。為了確保從化石燃料轉(zhuǎn)向可再生能源和其他低碳能源，需要一整套全面政策，包括碳定價(jià)和監(jiān)管、用地決策、公共部門的采購及支持研究和開發(fā)工作等。有分析指出，可以通過許多方式確定碳價(jià)，例如征收排放直接稅，實(shí)行可轉(zhuǎn)讓排放許可證制度（限定碳排放總量），或向低碳能源提供某種補(bǔ)貼。
大力推廣使用新能源，促進(jìn)能源節(jié)約，向污染低的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，減少對化石能源，尤其是煤炭的依賴，也十分重要。世界衛(wèi)生組織呼吁各國認(rèn)識到大氣污染這一嚴(yán)重的公共安全問題，并采取相應(yīng)的行動(dòng)。世界衛(wèi)生組織表示，使用更多的太陽能和風(fēng)能以及優(yōu)化公共交通的通達(dá)性，可以幫助解決污染問題。
據(jù)國際能源署預(yù)測，到2060年，光伏發(fā)電廠和太陽能熱電站可滿足全球大部分電力需求，到2070年，爭取實(shí)現(xiàn)全球經(jīng)濟(jì)基本脫碳，達(dá)到零凈排放。要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，需要依靠以下三大支柱：一是更有效地利用能源（降低單位能耗），二是無碳發(fā)電，三是車輛電氣化以及建筑物使用清潔電能。國際能源署稱，可以通過以下一些方式實(shí)現(xiàn)零碳或低碳能源目標(biāo)：可再生能源（風(fēng)能和太陽能），地?zé)幔Πl(fā)電，核能，碳捕獲和儲(chǔ)存，海洋能源，先進(jìn)的生物燃料等。
