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2025年03月13日
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各省、自治區住房城鄉建設廳，直轄市建委，新疆生產建設兵團建設局：
為做好“十三五”時期城鄉建設抗震防災工作，我部組織制定了《城鄉建設抗震防災“十三五”規劃》，現印發給你們。請結合實際，認真貫徹落實。
中華人民共和國住房和城鄉建設部
2016年11月21日
附件：
城鄉建設抗震防災“十三五”規劃
為做好“十三五”時期城鄉建設抗震防災工作，根據《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》和《住房城鄉建設事業“十三五”規劃綱要》，制定本規劃。
一、規劃背景
（一）“十二五”時期抗震防災工作成效。
“十二五”時期，我國國民經濟平穩較快發展，汶川、玉樹等地震恢復重建任務順利完成，住房城鄉建設系統加大了城市抗震防災規劃、新建房屋建筑和市政公用設施抗震設防、既有建筑抗震加固和震后應急處置等工作力度，城鄉建設抗震防災體系日益完善，抗震防災水平不斷提升。
法規建設不斷加強。《建設工程抗震管理條例》列入了國務院立法工作計劃研究項目。出臺了市政公用設施抗震設防專項論證、超限高層建筑工程抗震設防專項審查、推廣應用減隔震技術、農村危房改造等方面的規范性文件，建立了抗震防災工作定期統計制度。云南、四川、山西、貴州等地制定了建設工程抗震管理地方法規或規章。
標準體系逐步完善。總結吸收汶川、玉樹等地震經驗，開展了城鄉建設抗震防災技術標準體系研究工作，組織制修訂了建筑抗震設計、減隔震技術應用、抗震鑒定加固、防災避難場所設計等20多項相關工程建設標準。
城市抗震防災規劃編制與實施力度加大。開展城市抗震防災規劃標準制修訂工作，加強城鎮總體規劃的抗震防災專項、城市抗震防災規劃等編制管理，探索區域抗震防災綜合防御體系規劃編制。完成215項城市抗震防災規劃，加強了上報國務院審批的城市總體規劃的防災內容審查。加強防災避難場所建設管理研究，全國97.6%的設市城市至少建成了一個防災避險公園。
新建工程抗震設防監管得到加強。持續強化抗震防災法律法規、技術標準和管理制度的貫徹落實，在全國建筑工程質量安全監督執法檢查、汶川地震災后重建“回頭看”等工作中，把工程抗震設防作為重要內容。完成超限高層建筑工程抗震設防專項審查近5000項、市政公用設施抗震設防專項論證300余項，累計建成減隔震建筑3400余棟。
既有建筑抗震加固穩步推進。全力配合做好全國中小學校舍安全工程，支持和指導喀什市老城區危舊房改造綜合治理項目實施。新疆安居富民工程、北京老舊小區綜合整治工程成效顯著，新疆等地農村抗震民居經受了多次強震考驗。各地加強農民自建房抗震設防指導，加大了村鎮建設管理員和農村建筑工匠培訓和管理力度。
地震應急處置能力得到提升。修訂發布《住房城鄉建設系統地震應急預案》,健全震后應急工作機制，完善涵蓋震后搶險搶修搶通、應急供水、房屋安全應急評估、專家調配和物資調運、危房拆除、垃圾處理、臨時建設、震害調查、重建規劃和建設組織等快速響應和應急處置體系。積極應對歷次重大地震災害，指導、支持、配合救災和重建工作。
專家隊伍建設步伐加快。完成全國城市抗震防災規劃審查委員會、全國超限高層建筑工程抗震設防審查專家委員會換屆工作，組建國家震后房屋建筑安全應急評估專家隊，建立了全國市政公用設施抗震設防專項論證專家庫，各地加強相應的技術力量，入庫專家總計近5000名，建立產學研用全面覆蓋、支撐有力的專家隊伍。
（二）“十三五”時期抗震防災工作面臨的形勢。
“十三五”期間，我國中高強度地震仍將處于多發時期，地震形勢較為嚴峻，經濟社會發展對城鄉建設抗震防災工作提出更高要求。
城鄉建設抗震防災基礎依然薄弱。建設工程抗震管理缺少法律法規支撐，抗震防災管理和技術力量薄弱。城市抗震設施建設數量不足，設防水平低，布局不均衡，應急保障和服務水平不高。農村自建住房抗震水平偏低，小震大災情況時有發生。城鎮不滿足抗震設防標準或未進行抗震設防的房屋建筑存量大且底數不清，《中國地震動參數區劃圖》修訂后這一短板更加凸顯。
新型城鎮化發展提出更高要求。黨中央、國務院對堅持以防為主、防抗救相結合，堅持常態減災和非常態救災相統一，全面提升全社會抵御自然災害的綜合防范能力高度重視。《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》、中央城鎮化工作會議、中央城市工作會議高度關注城鎮化安全發展問題，對提高城市建筑設防標準，合理規劃布局和建設防災避難場所等抗震設施，強化公共建筑物、城鎮公共綠地和設施應急避難功能，加強災后救援救助能力等工作提出明確要求，城鄉建設抗震防災任務繁重。
“一帶一路”建設帶來新的機遇。全球每年約70%的地震集中在“一帶一路”沿線國家和地區，采用我國抗震技術建造的援外項目在地震中經受了考驗。我國擁有特色鮮明、與亞洲傳統房屋建筑相適應的抗震技術，且有不同烈度地區的震害經驗和工程建設實踐，在“一帶一路”建設中可有更大作為。
二、總體要求
（一）指導思想。
全面貫徹落實黨中央、國務院關于城鄉建設防災減災的戰略部署和新型城鎮化要求，牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，以保障城鄉安全發展為目標，以抗震防災規劃為龍頭，以工程抗震設防為重點，推動抗震風險管控，推進抗震設施建設，加強制度建設和管理創新，著力構建與經濟社會發展相適應的城鄉建設抗震防災體系，切實提升建筑抗震設防水平、城市抗震防災水平和震后應急處置水平，不斷提高全社會抵御地震災害的綜合防范能力。
（二）基本原則。
——預防為主，綜合施策。堅持以防為主、防抗救相結合，堅持常態抗震防災與非常態抗震救災相統一，堅持抗震防災規劃與工程抗震設防協調發展，重視既有建筑抗震鑒定加固，強化震后應急處置能力建設。
——問題導向，補齊短板。提高房屋建筑抗震設防標準，加強抗震設施建設管理，加強房屋建筑風險監控，實施城鄉全面設防、區域綜合防御，點、線、面結合，突出重點，筑牢抗震防災安全底線。
——管理規范，科學防災。健全城鄉建設抗震防災體系，堅持法治思維，依法行政，統籌近期安排與長遠謀劃，強化科技創新與監督管理，提高抗震防災科技支撐能力，提升抗震防災工作規范化、制度化和法制化水平。
（三）規劃目標。
——抗震設防水平明顯提高。城鎮新建房屋建筑和市政基礎設施工程全面設防，鄉村自建農房落實抗震措施。超限高層建筑工程抗震設防專項審查率達到100%，全面推行重大市政公用設施抗災設防專項論證。高烈度設防區和災后重建地區新建學校、醫院建筑采用減隔震技術比例達到20%。
——抗震危房風險得到控制。基本完成現有農村危房改造。積極開展城鎮棚戶區改造工作，實現開工建設2000萬套。推動開展城市房屋建筑抗震能力普查和加固改造，逐步減少抗震危房存量。
——抗震設施建設積極推進。高烈度設防區及地級以上城市全面開展抗震防災規劃編制，加強規劃技術審查，推動城市防災避難場所和生命通道體系建設，推動強震觀測設施建設，加強抗震設施建設管理。
——抗震救災體系基本健全。地級以上城市住房城鄉建設系統地震應急預案100%覆蓋，健全應急響應機制，完善專家隊伍、搶險隊伍、物資和裝備等應急儲備。地震重點監視防御區地級以上城市100%建立應急專家隊伍。
——抗震防災制度更加完善。推動加快《建設工程抗震管理條例》立法進程。建立健全城市抗震防災規劃、工程抗震設防、抗震設施建設、災后應急處置等管理制度。
三、主要任務
（一）加強法規制度建設。
加快法規制度建設進程。加大力度推動國家及地方抗震管理立法工作。建立健全城市抗震防災規劃、抗震設施建設、超限高層建筑工程抗震設防、減隔震工程質量監管、既有建筑抗震加固、震后房屋建筑安全應急評估、震害調查等管理制度。
強化抗震防災責任落實。加強抗震防災責任體系建設，探索建立以抗震防災規劃編制實施、防災避難場所有效覆蓋率、工程抗震設防達標率、抗震風險監測控制到位率等為指標的城鄉建設抗震防災行政績效評估和考核制度。
（二）完善技術標準體系。
強化抗震標準體系建設。加強抗震防災技術標準制修訂工作，完善抗震防災設施建設相關標準，強化減隔震工程管理和裝置檢測認證，不斷提高建筑工程抗震標準。
提升抗震防災標準水平。探索建立震害調查制度，不斷總結震害經驗，及時將工程抗災技術創新成果納入標準規范。積極開展中外標準對比研究，提高中國標準與國際標準或發達國家標準的一致性，推進抗震標準翻譯工作。
（三）嚴格新建工程抗震設防。
加強建設工程抗震管理。強化房屋建筑工程抗震設防監管，強化超限高層建筑工程抗震設防審查管理。全面推動實施市政公用設施抗震設防專項論證制度。大力推廣減隔震技術，加強質量監管，切實提高建筑工程可持續抗震能力。
推動村鎮建筑建設管理。完善村鎮建筑安全選址和抗震防災要求，加強對村鎮建筑防災設計與建設的指導，推動農房抗震措施普及。加強村鎮工程建設防災專業技術培訓，提高基層管理和技術人員防災意識，提升農房抗震設防水平。
（四）推動既有建筑加固改造。
推進城市建筑抗震風險排查。推動開展城市房屋建筑抗震能力普查工作，推動建立省市兩級抗震風險監測平臺，建立城市防災能力檔案和信息管理制度。
提升既有住房抗震能力。通過棚戶區改造、抗震加固等，加快對抗震能力嚴重不足住房的拆除和改造。研究探索強制性與引導性相結合的房屋抗震鑒定和加固制度。繼續實施農村危房改造工程，統籌推進農房抗震改造。
提升公共建筑綜合抗震能力。研究制定城鄉規劃中避難建筑規劃要求和控制指標，推動避難建筑建設，逐步提高我國建筑室內避難規模，提高學校、醫院等公共建筑避難和保障能力。推動對人員密集公共建筑抗震能力普查和加固改造，推動開展文化遺產建筑及歷史建筑抗震保護性鑒定加固工作。
（五）強化抗震規劃編制實施。
推動區域抗震防災綜合防御。加強城鎮體系規劃中抗震防災專項要求，加強重大地震斷裂帶地區、地震重點監視防御區抗震防災綜合防御體系建設，構建具有良好防災功能的城鎮布局，完善區域重大基礎設施的應急救災功能，加強抗震設施建設和抗震風險控制對策的統籌和協調。
嚴格防災規劃編制管理。加快城市抗震防災規劃編制進程，加強城市重大抗震風險排查，完善抗震設施布局。探索用作避難場所和應急通道的綠地、教育、體育等公共用地及公共空間的規劃建設管控制度。推進鎮、鄉、村莊防災規劃編制工作。
推進城鄉防災設施建設。推動構建以防災避難場所為中心，應急交通、供電、供水、通信等基礎設施為支撐，應急指揮、醫療、物資、消防、環衛等服務設施配套齊全的抗震設施體系。開展抗震設施建設管理制度研究，強化公共建筑物和設施的應急避難功能。
完善城鄉規劃防災措施。加強城鎮總體規劃、市政專項規劃、鄉村規劃的抗震防災措施，提升現有城鄉規劃體系中抗震防災內容的科學性及可操作性。完善城鄉抗震防災規劃監管體系，嚴格規劃強制性措施落實，探索詳細規劃、城鎮社區管理的防災管控。
（六）促進抗震技術推廣應用。
探索抗震防災韌性城市建設。開展抗震防災韌性城市建設體系研究，探索以提高承災體抗震能力為重點的韌性城市建設。研究建立韌性城市風險評估、生命線工程抗震安全保障、應急處置和恢復等技術體系。
推動抗震防災技術研究應用。加強裝配式混凝土結構、鋼結構和現代木結構建筑的抗震技術研究，加強適宜抗震防災技術研究與應用。鼓勵和支持減隔震、抗震加固改造等新型產業發展，有效發揮抗震防災技術在建筑相關產業轉型升級中的催化劑作用。
推進抗震防災信息化建設。推進抗震防災信息數據庫建設，不斷提升抗震防災信息化水平，推動抗震防災公共服務信息化綜合管理平臺和移動應用服務開發，對接抗震防災宣傳和防災功能引導，提高政府管理效能。
（七）提升地震應急處置水平。
加強災后應急處置能力建設。完善應急響應機制，增強各類防災減災應急預案的針對性、有效性和可操作性。健全各級震后房屋建筑安全應急評估專家隊伍，制定應急評估技術指南，推動建立市政公用設施搶險搶修專業隊伍，推動建立大型機械設備儲備征用機制，加強應急隊伍培訓演練。
完善災后恢復重建組織協調。不斷總結災后恢復重建經驗，加強災后恢復重建組織協調制度研究和技術指導，加強恢復重建工程質量監管，加強對社會力量參與重建工作的引導。推動災后重建農村住房采用符合標準的防災技術。
四、保障措施
（一）加強組織領導。
完善組織制度。加強住房城鄉建設系統抗震防災工作機構建設，保障必要工作條件。加強城鄉建設抗震防災的管理和協調，健全工作機制，強化責任落實。
嚴格規劃實施。各級住房城鄉建設主管部門加強對規劃相關內容落實情況的評估，對規劃實施情況進行跟蹤分析和監督檢查，加強城鄉建設抗震防災相關工作。
（二）完善政策配套。
加大保障力度。研究與我國經濟社會發展相適應的城鄉建設抗震防災投入機制和政策措施。探索基于工作和成效的獎懲與引導機制，加快科技支撐體系建設，加強科技進步試點示范。
推動管理創新。加強城鄉建設抗震防災設防體系、技術體系和制度體系研究，加強頂層設計，加強法規制度建設，推動城鄉建設抗震防災行政問責、抗震設施規劃建設、災害風險監測預警等領域制度創新。
（三）強化隊伍建設。
完善專家隊伍。充分考慮災害種類和地區差異，從不同學科領域、不同地域選擇專家，健全城鄉建設抗震防災專家隊伍。建立有效的專家參與工作機制，充分發揮專家咨詢與輔助決策作用。
加強人才培養。加強抗震防災技術培訓，強化對注冊執業人員繼續教育的抗震防災內容。引導各地建立城鄉建設抗震防災教育培訓基地。
加大宣傳力度。開展城鄉建設抗震防災宣傳活動。引導各地采取多種方式加強抗震防災文化建設，普及抗震防災知識，開展演習演練活動。
（四）加強國際合作。
推廣抗震技術。以“一帶一路”戰略實施為引導，以對外項目投資、技術輸出和援建工程為依托，大力宣傳我國抗震安居等防災建設經驗，推動我國先進適用抗震技術的國際應用，提升中國抗震技術和標準的國際認可度。
促進交流合作。鼓勵推動抗震防災技術的國際交流和雙邊多邊合作，促進技術共享和產業聯合發展。積極參加《2030年可持續發展議程》和《2015-2030年仙臺減少災害風險框架》，認真履行相關國際責任。
