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2025年03月13日
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建城[2016]227號
各省、自治區住房城鄉建設廳、發展改革委（經信委）、國土資源廳、環境保護廳，直轄市城市管理委（市容園林委、綠化市容局、市政委）、發展改革委、規劃國土委（規劃局、國土房管局）、環境保護局：
為切實加強城市生活垃圾焚燒處理設施的規劃建設管理工作，提高生活垃圾處理水平，改善城市人居環境，現提出以下意見：
一、深刻認識城市生活垃圾焚燒處理工作的重要意義
近年來，我國城市生活垃圾處理設施建設明顯加快，處理能力和水平不斷提高，城市環境衛生有了較大改善。但隨著城鎮化快速發展，設施處理能力總體不足，普遍存在超負荷運行現象，仍有部分生活垃圾未得到有效處理。生活垃圾焚燒處理技術具有占地較省、減量效果明顯、余熱可以利用等特點，在發達國家和地區得到廣泛應用，在我國也有近30年應用歷史。目前，垃圾焚燒處理技術裝備日趨成熟，產業鏈條、骨干企業和建設運行管理模式逐步形成，已成為城市生活垃圾處理的重要方式。各地要充分認識垃圾焚燒處理工作的緊迫性、重要性和復雜性，提前謀劃，科學評估，規劃先行，加快建設，盡快補上城市生活垃圾處理短板。
二、明確“十三五”工作目標
貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，按照中央城市工作會議和《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》要求，將垃圾焚燒處理設施建設作為維護公共安全、推進生態文明建設、提高政府治理能力和加強城市規劃建設管理工作的重點。到2017年底，建立符合我國國情的生活垃圾清潔焚燒標準和評價體系。到2020年底，全國設市城市垃圾焚燒處理能力占總處理能力50%以上，全部達到清潔焚燒標準。
三、提前謀劃，加強焚燒設施選址管理
（一）加強規劃引導。牢固樹立規劃先行理念，遵循城鄉發展客觀規律，綜合考慮經濟發展、城鄉建設、土地利用以及生態環境影響和公眾訴求，科學編制生活垃圾處理設施規劃，統籌安排生活垃圾處理設施的布局和用地，并納入城市總體規劃和近期建設規劃，做好與土地利用總體規劃、生態環境保護規劃的銜接，公開相關信息。項目用地納入城市黃線保護范圍，規劃用途有明顯標示。強化規劃剛性，維護政府公信力，嚴禁擅自占用或者隨意改變用途，嚴格控制設施周邊的開發建設活動。根據焚燒廠服務區域現狀和預測的垃圾產生量，適度超前確定設施處理規模，推進區域性垃圾焚燒飛灰配套處置工程建設。選擇以垃圾焚燒發電作為主要處理方案的地區，要提出垃圾處理的其他備用方案。
（二）統籌解決選址問題。焚燒設施選址應符合相關政策和標準的要求，并重點考慮對周邊居民影響、配套設施情況、垃圾運輸條件及灰渣處理的便利性等因素。優先安排垃圾焚燒處理設施用地計劃指標，地方國土資源管理部門可根據當地實際單列，并合理安排必要的配套項目建設用地，確保項目落地。加強區域統籌，實現焚燒設施共享。鼓勵利用現有垃圾處理設施用地改建或擴建焚燒設施。
（三）擴大設施控制范圍。可將焚燒設施控制區域分為核心區、防護區和緩沖區。核心區的建設內容為焚燒項目的主體工程、配套工程、生產管理與生活服務設施，占地面積按照《生活垃圾焚燒處理工程項目建設標準》要求核定。防護區為園林綠化等建設內容，占地面積按核心區周邊不小于300米考慮。
四、建設高標準清潔焚燒項目
（一）選擇先進適用技術。遵循安全、可靠、經濟、環保原則，以垃圾焚燒鍋爐、垃圾抓斗起重機、汽輪發電機組、自動控制系統、主變壓器為主設備，綜合評價焚燒技術裝備對自然條件和垃圾特性的適應性、長期運行可靠性、能源利用效率和資源消耗水平、污染物排放水平。應根據環境容量，充分考慮基本工藝達標性、設備可靠性以及運行管理經驗等因素，優化污染治理技術的選擇，污染物排放應滿足國家、地方相關標準及環評批復要求。
（二）推進產業園區建設。積極開展靜脈產業園區、循環經濟產業園區、靜脈特色小鎮等建設，統籌生活垃圾、建筑垃圾、餐廚垃圾等不同類型垃圾處理，形成一體化項目群，降低選址難度和建設投入。優化配置焚燒、填埋、生物處理等不同種類處理工藝，整合滲濾液等污染物處理環節，實現各種垃圾在園區內有效治理，提高能源綜合利用效率。
（三）嚴控工程建設質量。生活垃圾焚燒項目建設應滿足《生活垃圾焚燒處理工程技術規范》等相關標準規范以及地方標準的要求，落實建設單位主體責任，完善各項管理制度、技術措施及工作程序。項目建設各方要正確處理質量與進度、成本之間的關系，合理控制項目成本和建設周期，實現專業化管理，文明施工。嚴禁通過降低工程和采購設備質量、縮短工期、以次充好、偷工減料等惡意降低建設成本。
（四）合理確定補貼費用。分析項目投資與運行費用，應明確處理規模、建設期、建設水平、工藝設備配置、垃圾熱值、分期建設、運營期限、余熱利用方式等邊界條件，充分考慮煙氣、滲濾液和灰渣的處理要求。垃圾處理補貼評價內容包括工程分析、垃圾處理補貼費用分析、其他成本節約與合法收益分析三部分。工程分析要根據工程技術要求，對主設備質量成本、建設水平、運行數據等進行客觀評價。垃圾處理補貼費用分析按《建設項目經濟評價方法與參數》進行，其中基準收益率可參照行業平均水平分析計取，以進廠垃圾量計算，噸垃圾售電超過280千瓦時的部分按當地標桿電價計算。其他成本節約與合法收益分析應考慮建設期和成本變化等因素影響。
（五）加強飛灰污染防治。在生活垃圾設施規劃建設運行過程中，應當充分考慮飛灰處置出路。鼓勵跨區域合作，統籌生活垃圾焚燒與飛灰處置設施建設，并開展飛灰資源化利用技術的研發與應用。嚴格按照危險廢物管理制度要求，加強對飛灰產生、利用和處置的執法監管。
五、深入細致做好相關工作
（一）深入調研摸清底數。在垃圾焚燒項目前期，要在項目屬地入社區、入村廣泛開展調研，與村社干部、群眾代表等深入交流座談，認真傾聽群眾意見，系統分析各方訴求。對疑慮和誤解，應耐心做好溝通解釋工作，要充分考慮其合理訴求，積極研究解決措施；對采取不當方式表達不合理要求的，應依法依規堅決予以制止。
（二）周密組織發揮合力。在項目建設過程中，各部門要加強協同配合。項目主管部門做好統籌安排，城市規劃、發展改革、國土資源、環境保護等部門各負其責，與項目屬地政府統一思想，切實形成合力，市場主體做好相關配合保障。根據建設任務和時間要求，將基本建設程序和開展群眾工作緊密結合。要抓好工作細節，注重方式方法的針對性，注重群眾工作實效。對推進生活垃圾處理工作不力，影響社會發展和穩定的，要追究有關責任。
（三）廣泛發動贏得支持。要圍繞群眾關注的問題深入開展解疑釋惑工作，將考察焚燒廠的所見所聞、焚燒技術裝備、污染控制等內容制作成視頻宣傳片和畫冊，連續播放、廣泛宣傳，打消顧慮，爭取群眾對項目建設的信任和理解。充分發揮學校作用，組織師生學習有關垃圾焚燒處理知識、焚燒廠項目建設有關做法等，建立廣泛牢固的群眾基礎。
六、集中整治，提高設施運行水平
（一）集中開展整治工作。結合生活垃圾處理設施的考核評價工作，對現有垃圾焚燒廠的技術工藝、設施設備、運行管理等集中開展專項整治。焚燒爐必須設置煙氣凈化系統并安裝煙氣在線監測裝置。對未按照《生活垃圾焚燒污染控制標準》要求開展在線監測和焚燒爐運行工況在線監測的焚燒廠，應及時整改到位，并通過企業網站、在廠區周邊顯著位置設置顯示屏等方式對外公開在線監測數據，接受公眾監督。對于不能連續穩定達標排放的設施，要及時停產整頓，認真分析存在的問題和原因，采取針對性措施予以解決。對于生產使用中的問題，要按照《生活垃圾焚燒廠運行維護與安全技術規程》要求，嚴格控制燃燒室內焚燒煙氣的溫度、停留時間與氣流擾動工況，設置活性炭粉等吸附劑噴入裝置，有效去除煙氣中的污染物。對于設備老化和工藝落后問題，要盡快組織實施改造，保證設施達標排放。對整治后仍不能達標排放的設施，依法進行關停處理。對故意編造、篡改排放數據的違法企業，依法加大處罰力度。
（二）實施精細化運行管理。加強對垃圾焚燒過程中煙氣污染物、惡臭、飛灰、滲濾液的產生和排放情況監管，控制二次污染。落實運行管理責任制度和應急管理預案，明確突發狀況上報和處理程序，有效應對各種突發事件。建立清潔焚燒評價指標體系，加強設備壽命期管理，推行完好率、合格率與投入率等指標管理，推進節能減排與能源效率管理，達到適宜的水利用率、廠用電率、物料消耗量和能源效率，有效實現碳減排。
（三）構建“鄰利型”服務設施。在落實環境防護距離基礎上，面向周邊居民設立共享區域，因地制宜配套綠化、體育和休閑設施，實施優惠供水、供熱、供電服務，安排群眾就近就業，將短期補償轉化為長期可持續行為，努力讓垃圾焚燒設施與居民、社區形成利益共同體。變“鄰避效應”為“鄰利效益”，實現共享發展。
七、創新方式，全面加強監管
（一）嚴格招投標管理。加強市場準入管理，嚴格設定投資建設運行處理企業的技術、人員、業績等條件。培育公平競爭的市場環境，鼓勵推廣政府和社會資本合作（PPP）模式。完善市場退出機制，加快信用體系建設，建立失信懲戒和黑名單制度，鼓勵和引導專業化規模化企業規范建設和誠信運行。對于中標價格明顯低于預期的企業要給予重點關注，加大監管頻次。對于中標企業惡意違約或不能履約的情況，依照特許經營合同或相關法律法規，給予嚴厲的經濟懲罰或行政處罰，必要時終止特許經營合同。
（二）加強監管能力建設。建立全過程、多層級風險防范體系，杜絕違法排放和造假行為。焚燒廠運行主體要向社會定期公布運行基本情況，公示污染物排放數據，接受公眾監督。通過駐場監管、公眾監督、經濟杠桿等手段進行監管，采用信息化、互聯網+、開發APP等方式實現全過程監管。加強全國城鎮生活垃圾處理管理信息系統上報工作，所有規劃、在建和運行的焚燒項目情況必須將相關信息錄入系統并及時更新。強化設施運行監管，按照《生活垃圾焚燒廠運行監管標準》和《生活垃圾焚燒廠評價標準》要求，完善生活垃圾處理設施考核評價工作。
（三）推進實現共同治理。在設施規劃建設管理過程中，要落實各有關部門、社會單位和公眾以及相關機構的責任，共同開展相關工作。社會單位和公眾是產生垃圾的責任主體，要樹立節約觀念，減少垃圾產生，依法依規參與焚燒廠規劃建設運行監督。要積極開展第三方專業機構監管，提高監管的科學水平。依托AAA級垃圾焚燒廠等標桿設施，在保證正常安全運行基礎上，完善公眾參觀通道，開展宣傳教育基地建設，向社會公眾開放，定期組織中小學生參觀學習，形成有效的交流、宣傳和咨詢平臺。充分發揮新聞媒體作用，引導全社會客觀認識生活垃圾處理問題，凝聚共識，營造良好輿論氛圍。
中華人民共和國住房和城鄉建設部
中華人民共和國國家發展和改革委員會
中華人民共和國國土資源部
中華人民共和國環境保護部
2016年10月22日
