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2025年03月13日
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作為PPP（政府和社會資本合作）模式的一種嘗試，中國的特許經營立法正在銜枚疾進。
經濟觀察報獲悉，亞洲開發(fā)銀行對于特許經營法的援助項目《中國基礎設施和特許經營立法研究報告》（下稱“報告”）已經完成，報告就特許經營立法的十個問題進行了研究，并專門就特許經營與PPP的區(qū)別進行了解讀。
與此同時，國家發(fā)改委將在下周組成一個50人左右的特許經營法立法團隊，將涵蓋PPP領域比較活躍的專家、行業(yè)代表和部委代表等。
2016年5月11日，大岳咨詢總經理、報告專家組組長金永祥對經濟觀察報說，該報告研究的是特許經營法立法中會遇到的各種問題，共分10個方向，分別是特許經營的適用范圍，立法目的，項目鉆則、準備與實施，政府一方的角色、責任和相應授權，社會資本利益的保護、政府支持、金融風險和其他風險的管理、特許經營社會資本方的選擇、有關特許經營的爭議、優(yōu)化特許經營審批流程。
金永祥認為，未來特許經營法的立法宗旨應側重于提高公共服務質量和效率、保護特許經營者合法權益、實現(xiàn)公共利益最大化，特別是強調特許經營法是為滿足公共服務需要，而非強調融資需要。
經濟觀察報獲悉，國家發(fā)改委層面對特許經營法的上述推動工作，包括成立立法團隊等，將會在下周展開。4月，國家發(fā)改委召開了專家會議，并與特許經營立法涉及到的各個行業(yè)協(xié)會進行了座談。
此外，中國政府已提請亞洲開發(fā)銀行提供關于基礎設施和公用事業(yè)特許經營立法的政策咨詢技術援助，該技術援助項目由國家發(fā)改委作為執(zhí)行和實施機關。
“特許經營法在2013年就已經列入立法計劃，應該加快推動進程。”清華大學教授、PPP專家王守清說。
金永祥則認為，雖然中國已經成為特許經營領域最活躍的實踐者之一，但在特許經營和PPP方面立法嚴重滯后，由于缺乏全國統(tǒng)一的特許經營和PPP立法，由部門主導的法律規(guī)章自成體系，各自在較低階段的部門規(guī)章和規(guī)范性文件層面反復徘徊。
“這一方面存在PPP法律文件內部沖突的問題，另一方面又在與PPP相關的其他法律規(guī)定相沖突時，不得不讓步于其他的法律規(guī)定。”金永祥說。
而一些PPP領域專家認為，這種狀況與相關部委對PPP和特許經營兩種名稱的理解不同有關。
根據(jù)財政部《關于復方政府和社會資本合作合同管理工作的通知》（財金［2014］156號文），PPP模式“是在基礎設施和公共服務領域政府和社會資本基于合同建立的一種合作關系”，同時在其附件《PPP項目合同指南（試行）》編制說明中認定，PPP從行為性質上屬于政府向社會資本采購公共服務。
而由亞開行協(xié)助完成的上述立法報告則認為，從學理上，大多認為對PPP的理解應有廣義與狹義之分。
廣義PPP泛指公共部門與私營部門為提供公共產品或服務而建立的長期合作關系，而狹義PPP更加強調政府通過商業(yè)而非行政的方法在項目公司中占股份來加強對項目的控制，以及與企業(yè)合作過程中的優(yōu)勢互補、風險共擔和利益共享。
上述立法報告稱，無論廣義還是狹義，其內涵都偏于民事法律關系，而非行政法律關系?！袄迩錚PP與特許經營二者間關系的難點，在于特許經營的性質在法律層面界定不清?！苯鹩老檎f，與現(xiàn)有規(guī)范將PPP認定為屬于平等民事法律關系的清晰定性不同，特許經營的性質在現(xiàn)有規(guī)范上難以斷定，這導致其與PPP之間的聯(lián)系很難解讀。
上述立法報告認為，如果換一個角度，從二者設立的目的入手進行考察，可以尋得二者之間關系的線索。
其中，特許經營的目的最終是對關系公共利益的項目的授權、監(jiān)管、退出管理；而PPP的目的在于通過合作引入社會資本，解決公共事業(yè)領域資金不足的難題，二者可以看做是兩個維度的問題。
金永祥說，特許經營是政府對此類行業(yè)的一種管理方式，但包含對社會資本的引入和某些方面平等協(xié)商的因素，而PPP是政府基于平等協(xié)商引入社會資本的手段，但包含政府對引入和績效等某些方面的管理因素。PPP著重強調政府與社會資本之間的合作不同，特許經營由于突出政府方對社會和社會資本的管理。
因此，上述立法報告認為，特許經營和PPP是對政府引入社會資本提供公共服務這一事物的不同角度的規(guī)制，二者之間沒有本質區(qū)別。
