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2025年03月13日
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周天勇
黨的“十七大”就提出，“十八大”進一步強調，建設用地可農村集體土地平等入市，同地同價，要給農民以財產收益。為什么農村集體和農民的宅地就不能平等地進入市場，讓城里人購買呢？
2017年2月9日國土部副部長在答記者問時說，城鎮人不能到農村購買宅基地。改革攻堅到今天，對此令研究土地和住宅體制的學者十分不解。特就國土部提出如下十個問題。
1、住宅建設用地只有將農村集體土地征用為國有，在國有的土地上建設住宅，才能合法買給城里人。這是一個國土管理部門長期的一個思維定式，也是城里人不能到農村購買住宅的基本前提。
筆者要問的是，這樣的體制對農民公平嗎，對城鎮剛性買房的居民公平嗎？改革開放以來，土地管理部門出臺的這一規定，使農村只能被動地使自己的集體土地強制便宜征用給地方政府，地方政府再協議出讓，后來改為地方政府行政寡頭壟斷招拍掛，高價倒賣給開發商。一方面農民、農村、農業受損，沒有獲得土地財產的收益，其實不平等地轉移了農村和農民的財產和收益；另一方面，將地價房價推得如此之高，使一些低收入剛工作剛性買房的居民，背上沉重的債務，地方政府通過高地價和高房價轉移了居民的相當部分其他收入。如沒人搞制造業，農業更是虧損不賺錢，農民、農村和農業長期得到不發展，國土部的這一規定和政策，不能不是一個根源。
2、前些日子一些以國土牽頭的部委聯合下發文件所謂的規定，即農村宅基地只能在同村流轉買賣，不得向外，特別是城里人不能到農村購買宅基地。筆者要問的是，同村轉讓，會不會導致村子中宅地被極低價格兼并，而又得不到向城市購買者出售獲得較高的收益呢，是幫助農民，還是損害要出售宅地的農民呢？
而農村集體以宅地的名義，開發一些小產權房，賣給城里人，是不是對土地財富全部地方政府拿走的一個無奈行動呢？市場經濟的一個規律是，市場的范圍越大，供需的信息越對稱，農村農民所出售的產品和財產，才能有其充分的價值。
例如，一個村子中宅基地只能向本村人出售，購買者收入水平有限，需求者數量有限，需求用途過剩，可能只能賣三萬元；而在全縣交易，情況就會好一些，賣到五萬元；地級市范圍，可能賣到十萬元；省級市場，可能會賣到三十萬；而全國性的市場，可能會賣到五十萬。經濟學的道理是，供給方農村村民都有自己的宅基地，許多農民向城市轉移，其宅基地過剩；供給過剩方的住宅，只能賣給供給過剩方的人，這是極其荒唐的政策。農村集體也可以開發一些住宅，賣出獲得收入。
曾經筆者在一個農村調研，農民提到農村宅基地只能賣給同村人不合理時，我插話說，這是一個部長級的人士向中央提的建議。一個農民反問我，農村的農民家都生產雞蛋，不賣給城里人，只能賣給農村人，人家都要把雞蛋賣給我，我還能把雞蛋賣給他嗎？他問我，這人是不是腦子不清楚。我聽了以后，長嘆，一些部長級的學者們，實際上連經濟學的常識都沒有。一些國家級的文件和政策，智商都不如一個農民，這樣的部門治國水平，實在是心中極度郁悶。
3、黨的“十七大”就提出，“十八大”進一步強調，建設用地可農村集體土地平等入市，同地同價，要給農民以財產收益。為什么農村集體和農民的宅地就不能平等地進入市場，讓城里人購買呢？
我認為，土地是生產要素之一，除了用途管制和規劃管理外，交易等方面，改革的方向是建立統一的城鄉市場，就是要廢除目前凡建設用地都要地方政府國土部門行政寡頭招拍掛壟斷賣地的體制，同地要同價，可以形成各級土地和房屋不動產交易市場，供需雙方掛拍交易，形成充分競爭性的市場，價格由供需撮合決定，不再由地方政府行政寡頭操縱，避免把房價地價炒得如此之高，禍害國民經濟。
從各地實踐證明，凡是一些農村以自己的力量，土地以小產權的方式入市，農村就依靠土地資產及其收益發展了起來，農民就富了起來，凡是完全按照國土部規定，一畝地都讓政府拿走了的，到現在都是衰落的鄉村，沒有產業，沒有社區化，甚至一貧如洗。
4、近多年經濟增長速度下行，農村土地資源不能被盤活，轉移到城市的農村人口及其資產由于體制僵化而不能以市場經濟的方式退出，居民和投資者沒有恒產制度，沒有恒心，目前的城鄉土地體制不能不是一個活力和動能重要禁錮原因。中央和全國人民都為此著急，為什么國土部門就不著急呢？農村、農業和農民問題的一個很重要原因，就是城鎮資金不能流入農村和農業。
所謂號召性和行政性的反哺，根本不可能，多少年都沒有用，都失敗了，而且效率低。浪費大，不可持續，廉政方面的問題多。而中國不用市場經濟的方式，不用造血方式去發展農村，去消除貧困人口，甚至是通過低價掠地，轉移農村和農民的財富和財產性收益。一萬年農村和農業及貧困等問題也解決不了。
農村中破爛不堪的宅基地房屋如此之多，農村中因打工到城市中荒蕪的耕地如此之多，農村中有大量的鹽堿、廢棄等土地，城鎮中居民和投資者將自己的錢拿出來，有的到農村去養老，有的到農村中去投資農家樂，有的到農村中去投資農場，去發展鄉村旅游，去農村發展產業，把這些土地資源利用起來，提高資源利用的效率，有什么不好呢？
為什么非得要把農村農業農民的發展用僵化的體制憋住？為什么國土部就要把城鎮以市場方式去農村的資金給堵住，為什么國土部就是以各種理由，讓一些確實需要將宅地和其他土地通過市場經濟方式退出，不能進行呢？是不是還是逼著農民，將宅地仍然低價交給地方政府，再由地方政府高價倒賣呢？
5、從這幾年經濟增長的趨勢看，一直再下行，中央政府各部門應當急中央和全國人民所急，應當反思自己部門哪些法規阻礙盤活資源，抑制增長動能，積極地廢止和修改有關法規法條，從改革體制入手，尋找和釋放經濟增長的動能。為什么國土部對此不是太上心，而是千方百計地阻礙城市資金以市場經濟方式下鄉，千方百計地不讓農民能順利地流轉宅地林地耕地，千方百計不讓放開流動，不讓盤活城鄉資金和資源呢？為什么中國的農產品競爭不過美國，一是中國農業近300農民干的活，美國1個農民就干了。連日本的農民家庭，平均也種了40畝地。
中國一些學者、政策研究部門和管理部門，各種各樣的想法，各種各樣的規定，就是不讓農村的土地不能順利地流轉集中，規模經營；二是中國10億畝鹽堿地，就是不出臺政策，不鼓勵社會投資改造，而是每年財政撥款，中間人騙了國家的錢，地也沒有真正改造。如果規模經濟，加上真正能改造鹽堿地等數十億畝未利用土地，就是能改造出來5億畝，中國的糧食問題，能到今天這個地步嗎？
就是能有徹底的林權體制改革，讓人們有恒產有恒心，去造林，嚴格育林護林標準，發展林下經濟，能發生植樹造林了幾十年，國家年年花錢，民間想投資無門，森林覆蓋率能象今天如此之低，林業工人家庭能今天還處于低收入或者失業生活困境之中？國土部和林業部僵化的體制和政策，是不是有問題呢？
6、改革，一是要釋放活力，尋找經濟增長新的動能，二是要盡可能地順應和獲得民心。而從“十八大”以來，筆者發現，中央一些本來在“十八大”和其他各屆全會上出臺能獲得民心的改革，在一些部委的實施細則中，或者在執行中，成了引發民怨，甚至引發大規模民怨的“改革”。
比如，物權法已經有土地房屋產權自動接續的法律，國土部應當按照此法，協調配合，但是，如據說溫州的國土部門，要對到期的住宅，征收現市價三分之一的土地出讓金，居民才能得到合法的產權證。試問，國土部門再收出讓金，與以后要開征的房地產稅如何銜接？溫州的地價非常高，使用住宅的居民，許多是工薪階層，有的退休了，有的甚至失業，收取現高價的三分之一，也是一個沉重的負擔。此事一公布，還沒執行，就引起了全國人民聲討。為什么國土部門，非得要讓中央獲得民心的物權法改革，在執行部門變成失去民心、形成民怨的“改革”？為什么一些部門的“改革”，非得要引發民怨、民心向背呢？
7、城鎮居民在農村買的宅基地，是小產權房的一種，包括最近三河市發生的工業用地建設的住宅，也可能如此。目前全國小產權房大約在7000多萬套。涉及2億左右居民。曾經國土部和其他部門，多次發出過嚴厲地要拆除小產權房的聲明。
小產權房形成的原因較為復雜，一是農村農民維護自己利益對不合理征地體制的一種抗爭方式；二是如深圳當年，按照多少畝地到國土部去審批，那樣一種人口集中和經濟發展的速度，如果都報國土部，那深圳就根本沒有辦法發展到今天，國土部什么也不干，光給深圳批地，人員也不夠；
三是這2億多買小產權房居民對強制征用土地和行政寡頭壟斷造成高地價和高房價的一種抗爭；四是從中國經濟發展的經驗看，部門就是規范，就是不出事，就是管死，地方要發展，要活力，要動能，凡是一絲一毫都按照中央各部門規定辦的東北等地區，基本上都沒有發展起來，現在半死不活的大都是這些地區，凡是在部委嚴格控制同時，自己能創造性地工作的如深圳等地區，現在是中國經濟增長還有基礎和動力的地方。
改革開放這30多年，如果全國各地方都按照各部委的規定發展，那么，今天就全國都是東北這樣的格局，國民經濟會陷入絕境。筆者要問的是，既然中央的改革方案都是同地同價，農村集體土地平等入市，為什么不能將這些小產權房進行先征房產稅的試點，并使其合法化，使黨和國家獲得這2億多居民的民心呢？為什么非得要與2億多城鄉居民為敵呢？
8、從中國中產階層的形成看，與許多國家以投資和創業富裕不同的是，中國城鎮相當多的家庭，甚至暴富的，是通過買了住宅，后由于低價強制征地，行政寡頭壟斷招拍掛賣地，經營城市，低價囤地、饑餓供地，由于地方政府為了土地財政持續快速推高地價房價，使先買了房，特別先買房投資的居民，上漲和溢價，其財富積累要比投資實業還風險低、預期好，實惠大得多，中國相當大比例的中產階層是投資房地形成的。
而且，據有關機構在2012年的抽樣調查，城鎮居民中13%的無房租房，66%的有一套房，21%的為多套房，多套房的這部分城鎮居民家庭平均竟然有6套之多。實際上，如果沒有非常糟糕和反市場經濟的土地體制，城鄉差距不會象今天如此大，城鎮居民之間的收入和財富差距也不會這樣大。這難道不是國土部門及其體制的杰作嗎？
9、今天，中國一個非常頭痛的事是，相當多的投資者，甚至連國有企業，都對制造業及其他實業不感興趣，制造業面臨著非常嚴峻的困境；而許多制造業企業，由于成本比美國還低，像江南化纖、曹德望等都到美國去搞制造業了，國有企業也炒地炒房。中國經濟近幾年陷入低增長非常重要的原因，就是脫實入虛、產業轉移、資金外流。
深層次的體制是：實業用地土地價格可能成了全世界最高的國家，工業用地是美國的9到50倍；而且，產權是幾十年幾十年的，甚至當年上海的國土部門還提出20年出讓期的設想。這樣成本如此之高，而且，不恒產的體制下，怎能讓實業有競爭力，怎能讓投資者放心有恒心？這樣的土地體制和政策，給國民經濟可以說，造成了災難性的后果。制造業活得好一些，就不會有大量企業的虧損和轉移，國內銀行體系壞帳也會少一些。
比如，大家有恒心，有投資，資金內投，外流沒有這樣嚴重，匯率、外匯儲備問題能到今天這樣嚴峻的地步嗎？如果按這些道理推，目前僵化的土地體制，留戀權利和蝸牛爬行似的土地體制改革，是不是今天我們脫實向虛、資金外流、產業轉移、就業嚴峻、匯率波動、金融風險的一個非常重要的成因呢？
10、土地和房屋等產權登記，是公民財產權利、開征房地產稅的一個基礎。是“十八大”許多改革的一個重要前提。時至今天，國土部還沒有完善，還沒有形成，還對中國城鎮到底有多少房這樣的數據，中央也不知道不清楚。可以看出，凡是阻力較大的改革，要么盡量推出去，讓別的部門干。要么多少年也沒有進展，或者進展不理想。也可能出現，小產權房等不合法，不登記了這樣荒唐的事。
70億平米小產權房，平均5000人民幣，就是35萬億資產，按照1%市價征收，就是3500億稅收。而且老百姓征稅換合法和產權也愿意，為什么就不登記呢？房地產登記速度太慢，是阻力太大，還是因小產權房過去違反所謂國土部門規定，就是不讓其合法化呢？
我認為，面對經濟增長速度持續下降，特別是大國之間國際競爭和博弈，要釋放活力，尋找動能、阻做強制造業、堵住投資向外流失，穩定匯率和防范金融風險，土地和住宅體制，要進行大力度和突破性的改革：
1、堅持土地的城鎮國有和農村城郊集體土地體制不變，明確法人和自然人的土地住宅財產所有權；2、土地和住宅財產所有權，可以買賣、出租、抵押、入股、繼承，有市場經濟要素的一切權屬；3、恒產方向，取消和廢止土地財產一級使用權的年期制；4、廢除目前國土部門行政寡頭壟斷招拍掛扭曲的市場交易體制，所有土地平等進入交易市場，所有土地需求平等進入市場，價格撮合形成，政府只規定交易規則和征收有關稅收；5、政府對土地進行用途和規劃管理。
只有這樣的土地體制，才是符合社會主義市場經濟方向的方向，才能避免上述由糟糕僵化的土地體制引起的許多問題，才能引導資金流動，盤活資源，釋放活力，增加動能，獲得民心，成為推動中國國民經濟化解許多風險，實現中高速增長的強大動力。
(本文作者介紹：中共中央黨校國際戰略研究所副所長、研究員。公眾號天勇看經濟zhouty-tjj)
